Gemeente.nu

Het was zo’n aardig idee. Bij de invoering van het dualisme werd door sommigen gevreesd dat afbreuk werd gedaan aan het belang van de gemeenteraad. Om dat te compenseren is onder meer de controlerende functie van de raad benadrukt en versterkt. De mogelijkheden van de raad moesten op dat punt worden uitgebreid. Wat lag meer voor de hand dan het verplicht stellen van een gemeentelijke rekenkamer? Dus zo geschiedde.

Veel langer is er niet over nagedacht. De wetgever kende alleen het voorbeeld van de Algemene Rekenkamer. Dit Hoge College van Staat vormt natuurlijk een aardig richtpunt. Nadat het verplicht stellen van een rekenkamer was aangenomen, werd een werkgroep ingesteld die gemeenten moest adviseren over de inrichting. Ook in de activiteiten van deze werkgroep was de Algemene Rekenkamer het ijkpunt. Zo moest het worden. Bovendien, ook onder de eerste generatie bestuursleden van lokale rekenkamers waren personen met eerdere ervaringen bij de Algemene Rekenkamer naar mijn stellige indruk eveneens oververtegenwoordigd.


Traditie
En zo waren er dus in 2006 zo’n 400 algemene rekenkamertjes. Een groot aantal van deze werden en worden bemenst door hoogopgeleide personen, die hun sporen in het onderzoek hebben verdiend. Zij selecteren met zorg een beleidsthema, zij bestuderen nauwgezet de oorspronkelijke doelstellingen, zij ontwerpen een scherp en uitgebreid normenkader, zij verzamelen intensief en volledig de benodigde informatie, zij nemen de tijd dit goed te analyseren, zij ijken dit aan het normenkader en denken lang na over de conclusies en aanbevelingen, waarbij ze zo precies mogelijk aangeven wat niet goed gaat en hoe het wellicht beter kan. Dat doen zij terwijl zij nadrukkelijk en scherp hun eigen onafhankelijkheid bewaken, zowel ten opzichte van de raad als het College van B&W. Weliswaar zijn zij bereid om de verschillende fracties in de raad te consulteren en te informeren, maar alles wat ook maar de suggestie wekt dat de rekenkamer zich laat beïnvloeden wordt terstond en beslist terzijde geschoven.

In de goede traditie van de Algemene Rekenkamer wordt tijdens het onderzoeksproces een nota van feiten ter verificatie aan de ambtelijke organisatie aangeboden. En natuurlijk wordt later in het proces ook het College van B&W de gelegenheid gegeven met een bestuurlijk commentaar te komen. Vanwege de zorgvuldigheid is een beetje rekenkameronderzoek zo wel een jaar onderweg. Maar ja, als rekenkamer laat je je ook door niets en niemand opjagen.


Wesp
Veel Colleges van B&W, en in hun kielzog de ambtelijke organisatie, reageerden wat onwennig en onhandig op het nieuwe fenomeen van lokale rekenkamers. Menig College van B&W kan zich immers wentelen in de bijna vanzelfsprekende en weldadige steun van volgzame fracties, zodat het college nooit echt bekritiseerd wordt. En daar was dan opeens een onafhankelijk en eigenwijs orgaan, dat gewoon in het openbaar het College letterlijk de maat nam. Dat was schrikken. Als door een wesp gestoken reageerde menige wethouder wat al te direct op de rekenkamers. De rekenkamer zou het niet begrepen hebben, de rekenkamer zou geen gevoel hebben voor de lokale context, de rekenkamer constateerde iets wat allang bekend was, met de aanbevelingen van de rekenkamer was het college al lang bezig, de rekenkamer stapelde controle op controle, belastte onevenredig zwaar de ambtelijke organisatie en hun bevindingen kwamen als mosterd na de maaltijd.

De ervaren leden van de rekenkamers gaven over het algemeen geen krimp. Zij wezen de kritiek van de hand en hulden zich vervolgens in verheven stilzwijgen; tot een dergelijk niveau van discussie gingen ze zich verder niet verlagen.


Formalisme
Toch kan ik veel van de kritiek op lokale rekenkamers goed begrijpen. Het lijdt geen twijfel dat vele rekenkamers nog eens onderzocht hebben wat al bekend is; het lijdt geen twijfel dat sommige rapporten vooral als nabrander worden ingediend. En het lijdt ook geen twijfel dat er bij sommige rekenkamers wat weinig gevoel is voor de eigenaardigheden van het lokale bestuur. Alleen, dat is rekenkamers niet direct aan te rekenen. Het is wat mij betreft een direct gevolg van de nadruk die is gelegd op het voorbeeld van de Algemene Rekenkamer. Te makkelijk is aangenomen dat een dergelijk instituut, dat op nationaal niveau meer dan 100 jaar de tijd heeft gehad om zich te ontwikkelen, vast ook wel van de ene op de andere dag zou voldoen in de lokale context.

Dat is gewoon niet zo. Het instrumentarium is te zwaar, het formalisme is te groot en inderdaad, het ontbreekt aan een gevoel voor de bijzondere kenmerken van de lokale beleidspraktijk. Deze is nu eenmaal minder formeel en minder zwaar dan de landelijke politiek. Afstanden tussen raadsleden en College van B&W zijn vele malen korter dan tussen parlementariërs en ministers. Zowel raadsleden als bestuurders begrijpen eigenlijk maar weinig van een instituut dat zich zo afstandelijk opstelt. En daar waar parlementariërs individueel of via de fractie assistenten hebben, staan raadsleden er alleen voor. De zware, degelijke en zeer genuanceerde rapporten gaan zo over de hoofden van de raadsleden heen, ze hebben nauwelijks tijd om het van voor tot achter te lezen. Vaak missen ze ook de juiste kennis om het genuanceerde en doorwrochte resultaat dusdanig te doorgronden dat ze er ook politiek iets mee kunnen.

Verschillende lokale rekenkamers staan door hun grondigheid en degelijkheid en door hun ver doorgevoerde onafhankelijkheid buiten de lokale beleidspraktijk. De raadsleden merken zo veel te weinig van ‘hun’ rekenkamer. De één of twee rapporten die in een jaar verschijnen, ontaarden in een ritueel meningsverschil tussen de rekenkamer enerzijds en het College van B&W en de ambtelijke organisatie anderzijds. De raad neemt dit voor kennisgeving aan. Als er in de samenvatting een interessante en begrijpelijke conclusie of aanbeveling staat, dan wil het raadslid dit wellicht in een raadsvergadering aan de orde stellen. Maar daarna kan men over gaan tot de orde van de dag.


Interactie
Lokale rekenkamers lijken nu wel de voetbalanalist, die in een ver boven het speelveld verheven commentaarpositie lang na de wedstrijd uitlegt wat er bij het tegendoelpunt nu precies fout ging. Interessant, nuttig, maar zo’n spelsituatie zal zich nooit meer in precies dezelfde vorm voordoen. Wellicht kan je beter tijdens de wedstrijd kort langs de lijn staan en dan de aanwijzingen geven. Dan voetbal je nog steeds niet mee, word je geen partij en behoud je de onafhankelijkheid. Maar het rendement ligt een stuk hoger.

Dat betekent bijvoorbeeld meer interactie met de raad over de onderzoeken en de centrale vraagstellingen daarin. Meer en meer zie ik lokale rekenkamers die bij aanvang van het onderzoek een discussiebijeenkomst met de raad beleggen over de onderzoeksvragen en aandachtspunten. Dat is mooi. In de afronding zijn er al rekenkamers die hun voorlopige bevindingen delen met de raadsleden en gezamenlijk nadenken over conclusies en aanbevelingen. Dat vergroot het draagvlak, zorgt voor meer begrip bij de raad voor de opbrengsten en draagt bij aan meer gevoel bij de aanbevelingen; zonder dat de rekenkamers de essentie van hun onafhankelijkheid opgeven. Ze betrekken gewoon meer partijen in de uitvoering van het onderzoek, ze luisteren naar meer meningen en kunnen daarom hun bevindingen beter een plaats geven in de lokale praktijk.
Het hoeft ook niet altijd te gaan om van die zware, langdurige en ingewikkelde onderzoeken, die afgerond worden met een verantwoorde rapportage. Waarom zou je er niet mee kunnen volstaan om een korte verkenning af te ronden met de presentatie van de resultaten, gevolgd door een afsluitende discussie? Daarmee kan je de actualiteit van de op dat moment belangrijke besluiten veel makkelijker en directer dienen.


Niets verkeerd
Lokale rekenkamers zijn echt een aardig idee. Ze zijn net drie jaar actief. Het zou wel heel verrassend zijn als we nu al juichverhalen over dit instituut kunnen noteren. Het duurt altijd even voordat zo’n nieuwe speler de goede positie heeft gevonden. Op zoek naar de meest optimale positie doen lokale rekenkamers er goed aan om zich niet al zeer te spiegelen aan de Algemene Rekenkamer en vanuit een mooie, goed uitgeruste ivoren toren het lokale bestuur te bekritiseren. Het gevaar is te groot dat je daardoor voor alle spelers in het lokale bestuur, inclusief de raadsleden, louter een interessante, maar verder te negeren instantie wordt. Dat zou jammer zijn. Want aan het oorspronkelijke idee is niets verkeerd.
 
Dit commentaar verschijnt tevens in het het juninummer van Overheidsmanagement. Dit nummer is geheel gewijd aan lokale verantwoording.
 

Lees ook de weblogs van Peter Castenmiller op Overheidsmanagement.nl »