OpinieAmbtelijke fusie: van hersenspinsel tot blijvertje!

0

De ambtelijke fusie deed vele wenkbrauwen fronsen, Wat is de stand van zaken nu? Het zou immers het politieke primaat aantasten, afbreuk doen aan de beleidsvrijheid van de participerende autonome gemeenten. Te complex in termen van bestuurlijke aansturing en het ambtelijk bedienen van meerdere opdrachtgevers. Sowieso zal het model vroeg of laat leiden tot een herindeling, zo menen de critici.

Ik neem u mee terug in de tijd. Het is 2002, ‘De Kornuyten’ – een denktank onder aanvoering van prof. dr. Arno Korsten – legt haar denkbeelden vast in de publicatie ‘Samen en toch apart (SETA); naar een facilitair bedrijf van gemeenteambtenaren voor contracterende gemeenten als vorm van vernieuwing’. Het ‘SETA-concept’, later in de praktijk omgedoopt tot de ambtelijke fusie, is op papier geboren.

Een gedachtegoed dat op kritieken stuit en de wenkbrauwen doet fronsen. Het tast het politieke primaat aan. Het model doet afbreuk aan de beleidsvrijheid van de participerende autonome gemeenten. Het model is te complex in termen van bestuurlijke aansturing en het ambtelijk bedienen van meerdere opdrachtgevers. Sowieso zal het model vroeg of laat leiden tot een herindeling, zo menen de critici.

Slechts een enkeling heeft op dat moment sympathie voor het concept van bestuurlijke zelfstandigheid van gemeenten, gecombineerd met volledige ambtelijke krachtenbundeling tussen de deelnemende gemeenten. Het concept geeft een kwaliteitsimpuls aan de dienstverlening, het leidt tot meer strategische denkkracht en innovatiekracht in de ambtelijke organisatie, het vermindert de kwetsbaarheid en leidt tot specialisatie, het draagt bij aan de efficiency in de uitvoering en het model biedt ontwikkelperspectieven voor medewerkers en heeft een grotere aantrekkingskracht op talent, zo menen de voorstanders.

Het tijdgewricht is er begin 21e eeuw echter niet naar om het gedachtegoed in de praktijk te beproeven. Gemeenten kennen over het algemeen geen grote financiële problemen en de discussies over schaalvergroting van gemeenten zijn op dat moment niet actueel. Kortom, een aardig ‘hersenspinsel’ dat SETA-concept, maar niet meer dan dat, zo lijkt de conclusie.

Maar de tijd wijst uit; niets is minder waar. De gemeente Ten Boer brengt in 2006 al haar ambtelijke capaciteit onder bij de ‘grote broer’ Groningen en twee jaar later trekken de gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren de stoute schoenen aan. Zij brengen samen hun ambtelijke organisaties onder in de ambtelijke fusieorganisatie BEL Combinatie. De beide hoofdvarianten van het SETA-concept – het gastheermodel en de gezamenlijke uitvoeringsorganisatie ten dienste van meerdere gemeentebesturen – zijn daarmee in de praktijk uitgewerkt.

We schrijven inmiddels 2016. 14 jaar nadat De Kornuyten het concept van de ambtelijke fusie voor het eerst aan papier toevertrouwden. Ruim 10 jaar na de lancering van dit concept in de dagelijkse praktijk van het Nederlandse openbaar bestuur. En wat zien we? De ambtelijke fusie lijkt als model niet meer weg te denken uit het pallet aan keuzemogelijkheden van varianten in  samenwerking tussen gemeenten. Anno 2016 telt Nederland 18 ambtelijke fusieorganisaties, in uiteenlopende verschijningsvormen, waarin opgeteld ruim 40 gemeenten participeren. Meer dan 10% van de Nederlandse gemeenten heeft dus haar ambtelijke capaciteit volledig gebundeld met een of meer partnergemeenten.

Wat opvalt is dat de ambtelijke fusie géén tijdelijk model blijkt te zijn. Het model lijkt niet per definitie de opmaat naar herindeling te betekenen. Enkele gemeenten kiezen bewust voor de ambtelijke fusie als opmaat naar een bestuurlijke fusie, maar zij die het model als ‘eindmodel’ beschouwen bewijzen dat het model van de ambtelijke fusie de bestuurlijke zelfstandigheid van de gemeente juist waarborgt. Het model lijkt daarmee te verworden tot een strategische keuzeoptie: ambtelijk óf bestuurlijk fuseren, in plaats van ambtelijk fuseren als opmaat tot bestuurlijke fusie.

Het model van de ambtelijke fusie staat op zich in het vergroten van de uitvoerings- én bestuurskracht van individuele gemeenten. Zo bewijst ook het evaluatierapport ‘Samen sterker, maar toch apart‘, opgesteld door SeinstravandeLaar in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

De ambtelijke fusieorganisatie, zo laat de evaluatie van 10 praktijkgevallen zien, helpt aantoonbaar de kwetsbaarheid van de ambtelijke organisatie te verminderen, geeft de dienstverlening aan inwoners en (maatschappelijk) ondernemers en gemeentebesturen een kwaliteitsimpuls, draagt bij aan het reduceren van de bedrijfsvoeringslasten, zorgt ervoor dat de individuele gemeenten een sterkere (strategische) positie kunnen innemen in de regio en vergroot de kansen voor medewerkers en de aantrekkingskracht op talent. De voorstanders krijgen gelijk.

Maar ook de critici blijken gelijk te hebben, zo toont het evaluatierapport aan. De beleidsvrijheid kan (gevoelsmatig) onder druk komen te staan, door een druk op harmonisatie vanuit de ambtelijke organisatie. De rol van colleges van B&W en daarmee raden kan onder druk komen doordat portefeuillehouders van deelnemende gemeenten elkaar vroegtijdig op de inhoud al vergaand hebben gevonden. Door wisselingen in sleutelposities of veranderingen in de politieke kleuring van colleges en raden, kan het concept als zodanig ter discussie komen te staan. Een model echter, dat gezien de aard (juridische vorm) en omvang (personeel en begroting) in de praktijk eigenlijk niet meer valt te ontvlechten. De ambtelijke organisatie kan, mede afhankelijk van het gekozen aansturingsmodel, ‘afdrijven’ van de participerende gemeentebesturen. En tot slot stelt het model hoge eisen aan de betreffende medewerkers: het vraagt specifieke competenties om meerdere gemeentebesturen te kunnen bedienen en om de verbinding te houden met de lokale (politieke) context van de betreffende gemeenten.

De mogelijke neveneffecten die intreden bij een ambtelijke fusie, wegen voor gemeenten blijkbaar niet op tegen de voordelen. Gemeenten bouwen hulpconstructies in om de neveneffecten te minimaliseren en ervaren vooral ‘rust’ rondom discussies over de bestuurlijke toekomst van de gemeente. Het concept lijkt dan ook een ‘blijvertje’. Vooral in die gevallen waarin een ambtelijke fusie is gevormd tussen ‘natuurlijke partners’, tussen gemeenten die cultuur-historisch en geografisch nauw met elkaar verbonden zijn, lijkt het model duurzaam. De complexiteit van het model neemt in die gevallen sterk af. Er is in die gevallen veelal sprake van een groot onderling vertrouwen, partners beseffen dat ze ‘bij elkaar horen’, veranderende politieke context leidt niet tot het ‘kijken naar andere partnergemeenten’ en beleidskeuzes van de deelnemende gemeenten sluiten over het algemeen vergaand op elkaar aan, wat de ambtelijke uitvoering vergemakkelijkt.

Is de ambtelijke fusie dan de oplossing voor alle gemeentelijke vraagstukken? Natuurlijk niet. Maar in een politiek-bestuurlijke context waarin een bestuurlijke fusie onbespreekbaar is, wordt de ambtelijke fusie meer en meer gezien als een serieuze optie in het pallet van vele  samenwerkingsmogelijkheden tussen gemeenten. Het model brengt in ieder geval een einde aan vaak jarenlange discussies over met welke gemeente, welke taak, in welke vorm en onder welke condities samen op te pakken. Maar de specifieke lokale context zal altijd blijven bepalen welk samenwerkingsmodel, op dat moment, het best passend is.

Auteur drs. Stan van de Laar is partner bij SeinstravandeLaar B.V., organisatieadviseurs voor de publieke sector. Stan is bestuurs- en bedrijfskundige en zet zich als organisatieadviseur al ruim 17 jaar in voor toekomstverkenningen van en samenwerkingsvraagstukken tussen gemeenten. Procesbegeleider en inhoudelijk deskundige rondom de vormgeving en doorontwikkeling van samenwerkingsverbanden, uiteenlopend van samenwerkingen rondom één taak en shared service centers bedrijfsvoering tot aan ambtelijke fusies en herindelingen.

Share on FacebookTweet about this on TwitterShare on LinkedInEmail this to someone

Over Auteur

Reageer