Te veel, te onduidelijk en te weinig grip. De gemeenschappelijke regelingen waren als een spook door de lokale overheid.
Er waart een spook door bestuurlijk Nederland: het spook van groot. Zoals alle spoken is ook dit spook groot, beetje vormeloos, ongrijpbaar en angstaanjagend.
Was het net een beetje rustig geworden rond de plannen van Plasterk over grote herindelingen en alleen nog maar 100.000+ gemeenten, en dan doen al die gemeenten die zo graag zelfstandig wilden blijven, zichzelf toch de das om. Het loopt uit de hand. Het fenomeen van gemeenschappelijke regelingen was al tamelijk onbeheersbaar, maar sinds de decentralisaties is het een spook aan het worden.
Begrijp me goed, ik ben helemaal niet tegen samenwerken, kennis delen en slimme oplossingen bedenken. Integendeel, anders was ik niet met Publiek.nl begonnen, een kennis- en inzet-delingsbedrijf.
Wildgroei
Er zijn nu gemeenten met meer dan dertig gemeenschappelijke regelingen. Die regelingen hebben vaak ook allemaal net een andere groep samenwerkingspartners, andere regelingen van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, andere bestuursvormen en andere mogelijkheden om er uit te stappen of te beïnvloeden. Het is niet meer bij te houden, te besturen en te volgen. Wethouders snappen het al nauwelijks, laat staan raadsleden.
En het gaat niet om klein bier. Er zijn gemeenten die meer dan de helft van hun budget “over de muur” hebben gegooid. Hun invloed op hun eigen begroting wordt daarmee verkleind, besturingsmogelijkheden nemen af, toezicht en controle worden minder en beleid maak je niet meer zelf.
Ik snap dat je risico’s wilt beperken, maar de premie die je ervoor betaalt in de vorm van afnemende verantwoordelijkheid is wel erg hoog.
Die gemeenschappelijke regelingen (GR) zijn – als het over geld gaat, en deze column gaat meestal over geld – een prachtige vorm van broccoli-systemen. Een broccoli-systeem groeit en groeit en groeit, maar je kan er geen roosje uithalen, tenzij je de broccoli onherstelbaar beschadigt. Snijden in zo’n broccoli wordt dan ook heel lastig. Zeker van buitenaf kun je niet goed zien waar je het mes in moet zetten. Daarmee zijn ze een soort Wet van Parkinson-systemen in het kwadraat.
Bij een gewone overheid bestaat controle/tegenmacht die tegenstribbelt als er weer uitgebreid moet worden; dat heet de gemeenteraad. Die roept al gauw dat het te duur wordt. Bij GR’en is dat veel moeilijker. Er zit namelijk een tamelijk onafhankelijke directie die veelal overlegt met het dagelijks bestuur (DB), enkele bestuurders van deelnemende gemeenten.
Die bestuurders hebben na verloop van tijd de neiging om zich een beetje te vereenzelvigen met de organisatie die ze besturen (niets menselijks is ook bestuurders vreemd). Daarmee zakt de tegenspraak langzaam weg in het moeras van de dagelijkse operatie. En dus worden aanvragen om meer geld al gauw gedaan, en lopen verzoeken van een van de deelnemende gemeenten om minder weg in het moeras van gedeelde verantwoordelijkheid. Bestuurders komen terug naar hun eigen gemeente dat het toch wel heel moeilijk wordt om te bezuinigen, ook al omdat hun eigen belang maar een klein deel is van het grote belang. De doelen van de gemeenschappelijke regelingen (en dat kan bijvoorbeeld ook een shared service eenheid zijn) waren oorspronkelijk: “zorg dat het goedkoper en efficiënter gaat, en (vaak) vervang lokale risico’s door collectieve risico’s”.
Soms werden die doelen al bij het begin van de operatie achtergelaten. Ik ken een GR waar de deelnemende gemeenten € 7,50 per inwoner moesten betalen voor de overhead van het nieuwe bedrijf, met als argument dat ze dat in de eigen organisatie terug zouden kunnen verdienen. Niet natuurlijk; loskoppelen van taken leidt eerder tot desintegratieschade dan tot minder kosten!
Hoe kan je nou toch zorgen dat zo’n GR doet waar ze voor bedoeld is?
Allereerst: organiseer onafhankelijke control en toezicht. Stel per deelnemende gemeente een bescheiden bedrag (zeg € 25.000 per jaar per gemeente) beschikbaar om jaarlijks door een externe partij de GR helemaal door te lichten op prijs, kwaliteit en effectiviteit: doen we wat afgesproken is, tegen de laagst mogelijke kosten, en tegen de afgesproken kwaliteit.
Voor dat onderzoek hoef je geen externen in te huren (mag wel natuurlijk, als dat goedkoper en effectiever is), want bijvoorbeeld de afdeling concerncontrol van één van de deelnemende gemeenten zou dat ook kunnen doen. Je zou ook een Raad van Toezicht, niet bestaande uit bestuurders van de deelnemers, in kunnen stellen.
Ten tweede: het broccoli-effect kun je voorkomen door ook weer uit de regeling te kunnen. Stel de regeling op zo’n manier op (of pas haar zodanig aan) dat je er ook weer uit kunt zonder prohibitieve kosten. Als de regeling niet meer voldoet aan het doel waarvoor je hem hebt opgericht, moet je er toch weer uit kunnen. De zorg dat gemeenten weg kunnen uit de regeling is bovendien een zeer behulpzame stok achter de deur voor de regeling om zo goed mogelijk zijn best te blijven doen.
Het spook bestaat, is groot en vormeloos, maar je kan het aan de ketting leggen door te zorgen voor fel licht (externe en onafhankelijke controle) en goed en kritisch blijven kijken. Zet bovendien de deur open. Dat zorgt voor frisse lucht, en als het spook te eng wordt kun je altijd nog wegrennen.
Heel herkenbare column. Gemeenschappelijke regelingen zijn heel controversieel geworden. Gemeenteraden blaffen er tegen, maar kunnen geen vuist maken.
De helft van de gemeentebegroting wordt in de regio bepaald in onderonsjes tussen bestuurders. In 2 recente onderzoeken die ik deed naar de decentralisaties in het sociale domein bleek dat nog een duidelijk.
Zie mijn website, onder punt 2: http://www.publicconsultancy.com/onderzoek.html
De GR’s zijn een ramp voor gemeenten. Wethouders moeten sturen zonder kennis van zaken. Juist wethouders laten zich ompraten door de voorzitters, meestal een burgemeester, die heel veel belang hecht aan succes en om vooral groot te doen en andere financiele blunders te verdoezelen. Zodra DB en AB vd GR ja zeg tegen een voorstel is er geen weg meer terug en lokale gemeenten staan voor het blok en dat is betalen. Er is NL al veel besluiten er doorgedrukt die de samenleving niet dienen, maar door kortzichtig beleid en oververhitte bestuurder kom in een vrije val terecht.