Het bedrijven van gemeentepolitiek gebeurt vanuit ‘de politiek’, en wel in fractieverband. Fracties worden gevormd na de verkiezingen, en hebben een zekere band met de politieke partij waaruit zij zijn voortgekomen.
Gemeenterechtelijk is een raad samengesteld uit individuele raadsleden. Dat staat in artikel 8 Gemeentewet. En in artikel 7 staat dat de raad de gehele bevolking van de gemeente vertegenwoordigt. Deze staatsrechtelijke werkelijkheid is in de politieke praktijk allang ingeruild voor het adagium dat de raad uit fracties bestaat.
Een fractie is een belangrijke politieke werkelijkheid. In het staatsrecht (gemeenterecht) wordt de fractie echter niet genoemd dus niet gekend. Dat is logisch: eens in de 4 jaar stelt de kiezer de gemeenteraad samen, waarbij de fictie geldt dat elk raadslid zijn zetel (mandaat) van ‘de kiezer’ ontvangt. Dit wordt uitgedrukt in artikel 27 Gemeentewet: de leden van de raad stemmen zonder last.
Afgelopen periode waren hier en daar schermutselingen rondom de vraag wie fractie(voorzitter) is. Een vraag die niet simpel te beantwoorden is, en nogal wat lagen kent.
Fractie en Gemeentewet
Een fractie is een in de raad vertegenwoordigde politieke vereniging. Die vertegenwoordigers worden zoals gezegd eens per 4 jaar door het volk gekozen. Het zijn dus volksvertegenwoordigers. De Gemeentewet kent het verschijnsel ‘fractie’ niet. Sinds 2002 komt de term ‘politieke groepering’ wel in de Gemeentewet voor: zie artikel 33 lid 2.
In die bepaling wordt aan in de raad vertegenwoordigde politieke groeperingen het recht op ondersteuning toegekend. Geld dus, meestal.
Fractieondersteuning en RvO
In de volksmond heet dit ‘fractieondersteuning’. Helemaal zuiver is dit niet, want de ondersteuning is bedoeld voor ‘in de raad vertegenwoordigde politieke groeperingen’. De vraag die dit oproept is, of elke in de raad zitting hebbende fractie een politieke groepering vertegenwoordigt. De vraag stellen is hem beantwoorden.
De beantwoording van deze vraag moet in het door de raad vastgestelde Reglement van Orde kunnen worden teruggevonden. Simpelweg omdat de wetgever hierover niets heeft geregeld.
Ja, het is dus de raad die bepaalt wanneer ‘iets’ een fractie is. En niemand anders. In de regel wordt hierin het model-RvO van de VNG gevolgd.
Artikel 7 van dit model begint met als ‘fractie’ aan te duiden de raadsleden die door het centraal stembureau op dezelfde kandidatenlijst verkozen zijn verklaard.
Maar ook het uit de fractie stappen en als eenling verder gaan levert de hoedanigheid van ‘fractie’ op. Zie het vierde lid van dit artikel.
Fractieverlater = nieuwe fractie?
Het VNG-model is hier duidelijk over: het uit de fractie stappen levert automatisch de hoedanigheid van ‘fractie’ op. Dus een nieuwe fractievoorzitter, met een plaats in het fractievoorzittersoverleg. Met aanspraak op fractieondersteuning en fractievoorzittersvergoeding.
Laat duidelijk zijn dat de raad er ook voor kan kiezen dat het doorgaan als zelfstandig raadslid niet leidt tot een nieuwe fractie. Het betreffende raadslid is dan ‘raadslid zonder meer’. Geen fractie(voorzitter).
Fractievoorzitter
Dat brengt ons op het fenomeen ‘fractievoorzitter’. De primus inter pares (eerste onder zijn gelijken). Ook hierover bepaalt de Gemeentewet niets. Vanaf 1 januari is er rechtspositioneel wél iets geregeld voor degenen die als fractievoorzitter hebben te gelden.
Een fractievoorzitter is staatsrechtelijk net zoveel raadslid als elk ander raadslid. Hij heeft dus geen ‘onsje meer’. De functie is een in de (dualistische) praktijk gegroeide behoefte, en niet meer weg te denken. Het is dan wel wenselijk dat hierover iets wordt geregeld. Het RvO is ook hiervoor de geschikte plek. Artikel 7 lid 3 van het model-RvO bepaalt dat de namen van de fractievoorzitter en diens plaatsvervanger aan de raadsvoorzitter worden meegedeeld. Er staat niet bij wie deze mededeling doet.
Wie bepaalt?
Wat nu als een fractie uit 2 leden bestaat die niet met elkaar door één deur kunnen? En beiden schrijven een brief aan de raadsvoorzitter waarin zij meedelen dat zij fractievoorzitter zijn?
Wie is dan de fractievoorzitter, wie ontvangt elke maand de toelage als bedoeld in artikel 3.1.5 van het Rechtspositiebesluit? We hebben het dus over € 70,- plus € 10,- per fractielid?
Moet dit door de raadsvoorzitter worden beslecht, op basis van zijn bevoegdheid ingevolge artikel 3.1 aanhef en sub e. Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers (fractievoorzitter: raadslid waarvan door de voorzitter is vastgesteld dat dit lid fractievoorzitter is dan wel enig lid van een fractie)?
Is het niet beter om hierover in het RvO bepalingen op te nemen?
Advies
Ik geef elke gemeenteraad in overweging, na te denken over de vraag of en op welke onderdelen artikel 7 van het model-RvO wel past in de politieke cultuur, mores en wenselijkheden van die gemeente(raad). Het staat de gemeenteraad vrij, om het door hem vast te stellen RvO zodanig in te richten dat het zoveel mogelijk aansluit bij zijn eigen opvattingen hierover.
Olaf Schuwer, zelfstandig gevestigd jurist gemeentelijk bestuursrecht
Geef een reactie