Veel omgevingsplannen met grootschalige ontwikkelingen gaan missen de verplichte milieueffectrapportage (MER). Dat maakt deze plannen van gemeenten juridisch kwetsbaar, wat verstrekkende gevolgen kan hebben.
De MER-plicht geldt als het omgevingsplan ‘kaderstellend’ is, dus gebiedsontwikkelingen met aanzienlijke milieueffecten beschrijft, zoals de bouw van woningen en bedrijventerreinen en wind- en zonneparken. Ontwikkelingen die immers impact kunnen hebben op onder meer stikstof, geluid, natuur en water.
Alle MER-plichtige activiteiten zijn door de wetgever op een rij gezet in het Omgevingsbesluit. Voor milieurelevante plannen voor kleine gebieden of kleine wijzigingen volstaat de MER-beoordeling. Een volledig plan-MER is dan niet nodig.
Steekproef
Volgens enkele experts uit het veld ontbreekt het verplichte plan-MER bij het merendeel van de omgevingsplannen. Terwijl die wel over MER-plichtige activiteiten gaan. Officiële statistieken zijn er echter niet.
Een kleine steekproef op Officiëlebekendmakingen.nl leert het volgende. Van de eerste vijftien omgevingsplannen met grootschalige gebiedsontwikkelingen hebben er slechts vijf een volledig MER en twee een MER-beoordeling.
Bruidsschat
Voor gemeenten speelt mee dat ook de algemene regels uit de ‘Bruidsschat’ MER-plichtig kunnen zijn, wanneer ze in het omgevingsplan een functie- en locatiespecifieke toepassing krijgen.
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is dit palet aan voormalige rijksregels voor milieubelastende activiteiten automatisch in het omgevingsplan terechtgekomen – van regels rond luchtvervuiling en geluidhinder tot bodemsanering en afvalwaterbehandeling.
Het rijk moet de overdracht van de Bruidsschat nog regelen in het Programma omgevingsprogramma Overgedragen Milieuregels Omgevingswet (POMO). In het programma staat welke milieuregels weer landelijk moeten gelden. Het Rijk heeft voor het programma ook een plan-MER in procedure gebracht.
Voorlopig is alleen het ontwerp-POMO verschenen. Navraag bij het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimelijke Ordening (VRO) leert dat de definitieve vaststelling van het programma aan de nieuwe bewindslieden is. ‘De verwachting is dat dit in het voorjaar gebeurt’, mailt de woordvoerder.
Milieugevolgen
De Commissie voor de milieueffectrapportage adviseert gemeenten nadrukkelijk een MER op de Bruidsschat-regels uit te voeren, juist vanwege de milieugevolgen. Anders is hun omgevingsplan juridisch kwetsbaar.
Als lichtend voorbeeld haalt de commissie de gemeente Ede aan. De Gelderse gemeente wil niet wachten op het rijk.
De MER-Commissie is kritisch op het rijk. Het plan-MER van het POMO is slecht toepasbaar, omdat onduidelijk is welke milieugevolgen de regels uit de Bruidsschat precies hebben, en ook niet welke informatie gemeenten kunnen hergebruiken of nog moeten verzamelen.
Inspanning
Ook na de vaststelling van het POMO zal het in een aantal gevallen overigens nog nodig zijn om een plan-MER of MER-toets uit te voeren, stellen de experts. Gemeenten die de Bruidsschat-regels aanpassen, moeten dit alsnog doen. Dit vergt wel een geringere inspanning voor gemeenten, want ze kunnen voor een groot deel terugvallen op het voor het POMO uitgevoerde Rijks-plan-MER.
Nevele-arrest
Zonder plan-MER of MER-beoordeling ligt de weg open voor tegenstanders, om met aanzienlijke kans op succes een bezwaarprocedure bij de Raad van State te starten en een omgevingsplan of delen ervan onderuit te halen.
De kiem voor een dergelijk succes werd eerder gelegd in het ‘Nevele-arrest’ van het Europese Hof van Justitie, waar Gemeente.nu in september 2021 over berichtte.
Het Europese arrest leidde tot de vernietiging door de Raad van State van de vergunning destijds voor Windpark Delfzijl. Daar zijn algemene regels vastgesteld zonder dat er een MER is gedaan.
Door dat na te laten, zijn de gevolgen van geluidhinder, slagschaduw en veiligheid voor de omgeving niet beoordeeld, wat wel had gemoeten, stelde de rechter de tegenstanders in het gelijk. Ook door de plannen voor twee andere windparken werd een streep gehaald door de rechter.
Doorbreken
In Delfzijl kon de gemeente de ontstane impasse met eigen regels doorbreken. De rechter had alleen de rijksregels in het Activiteitenbesluit onverbindend verklaard.
Deze ontsnappingsmogelijkheid is er niet meer nu deze algemene regels met de inwerkingtreding in 2024 van de Omgevingswet naar gemeenten zijn overgegaan. De rechter kan een omgevingsplan buiten werking stellen vanwege het gemis van een MER, maar daar is dan verder niets meer aan te doen.
Jurisprudentie
Tot nu toe is er nog geen jurisprudentie dat een rechter een omgevingsplan op basis van ‘MER ontbreekt’-argument aan de kaak heeft gesteld. De experts verwachten dat dit slechts een kwestie van tijd is. Voor tegenstanders is dit namelijk de gemakkelijkste weg om omgevingsplannen of delen ervan te torpederen.
Met name nu omwonenden zich niet meer kunnen beroepen op het argument van verhoogde stikstofemissies in nabije natuurgebieden om een plan tegen te houden. De rechter stelt daar te hoge eisen aan. Vanwege hun bredere juridische positie is dit alleen voor natuurorganisaties nog mogelijk.
Tijd en geld
Als het omgevingsplan door de rechter wordt afgeschoten, moet de gemeente alsnog een plan-MER maken en het omgevingsplan opnieuw vaststellen. Daar is veel tijd en geld mee gemoeid.
Een plan-MER opstellen vergt al snel een half jaar tot een jaar, inclusief de kosten van het beoordelingstraject bij de MER-Commissie van enkele tienduizenden euro’s. Het totale prijskaartje gaat al snel richting 100.000 tot 150.000 euro.
Veel gemeenten deinzen niet alleen terug voor de hoge kosten. Ze vrezen ook voor vertraging van projecten door een langlopend MER-traject. De politieke druk op de bouw van nieuwe woningen is groot. In het MER-proces is bovendien extra participatie met inwoners en anderen belanghebbenden nodig, wat nog meer vertraging kan geven.
Onwil
Dat gemeenten niet meteen een plan-MER maken heeft nog een verklaring. Vaak denken ze dat het niet nodig is, omdat het omgevingsplan nog globaal en niet kaderstellend is.
Ook gaan gemeenten ervan uit dat ze nog veel in andere besluiten en bij de vergunningverlening kunnen regelen. Of ze denken dat er in het projectstadium pas een MER nodig is. Ten onrechte, want het Nevele-arrest bepaalt juist dat de MER-beoordeling verplicht moet plaatsvinden op het moment dat planologische keuzes juridisch worden vastgelegd, dus in het omgevingsplan. De ironie is dat juist de afwezigheid van een MER tot grotere vertraging en kosten kan leiden.
Bestemmingsplannen
Van oude bestemmingsplannen waar al een MER voor is uitgevoerd, kunnen gemeenten de regels overigens zonder gevolgen naar het omgevingsplan vertalen, zeggen de experts.
Bepalend is wel hoe actueel het oude MER is. Een MER dat minder dan vijf jaar oud is, is waarschijnlijk wel herbruikbaar. Maar dat blijft afhankelijk van de omstandigheden en context. Een meer dan tien jaar oud MER, en daar zijn er veel van, is zonder twijfel achterhaald.
Omgevingsvisie
Voor de omgevingsvisie en het omgevingsprogramma geldt altijd de MER-plicht, aangezien er bij deze instrumenten per definitie sprake is van nieuw omgevingsbeleid.
Zo hebben de meeste omgevingsvisies een MER. Dit MER voor de omgevingsvisie is volgens de experts goed te ‘recyclen’ in het omgevingsprogramma en omgevingsplan.
Wel zal de gemeente het bestaande MER aan het andere schaalniveau van deze beide instrumenten aan moeten passen. De omgevingsvisie is bijvoorbeeld abstracter dan het omgevingsprogramma, dat inzoomt op thema’s en locaties.
Geef een reactie