We tekenen de Omgevingswet graag als een rondje. Omgevingsvisie, programma, omgevingsplan, uitvoering, monitoring, bijsturing. Netjes op volgorde. Hebben raadsleden, die maar vier jaar hebben om hun stempel te drukken, iets aan deze beleidscyclus?
De beleidscyclus van de Omgevingswet hangt al jaren bij wijze van spreken boven mijn bureau. Vanuit een beleidsbril is zo’n cyclus heerlijk. Hij ordent. Brengt rust. Hij suggereert dat als je maar netjes het rondje volgt, alles op zijn plek valt. Eerst denken, dan uitwerken, dan regelen, dan uitvoeren, dan evalueren.
Maar wie in een gemeenteraad zit, weet dat beleid zelden op volgorde gebeurt. Er is altijd al iets aan de hand. Nooit een moment waarop je zegt: ‘Zo, nu beginnen we bij de visie.’ Terwijl jij het schema bestudeert, wordt er gebouwd, gehandhaafd, geprocedeerd, geklaagd, vergund en gebeld. Er komt een initiatief binnen dat niet in het plaatje past. Een plan wordt ineens politiek. Een buurt roert zich. De buurt wacht niet tot stap twee in het plaatje. En raadsleden ook niet.
De cyclus belooft een volgorde die de politiek niet kent
De beleidscyclus suggereert een volgorde. Maar een raadsperiode duurt vier jaar. In beleidstermen is het soms net genoeg om een project van start te laten gaan. Misschien staat de omgevingsvisie in die hele raadsperiode nooit op de agenda. Geen fundamenteel debat, geen herziening. Terwijl er in diezelfde periode wel degelijk keuzes worden gemaakt die de leefomgeving veranderen. Kortom, politiek heeft een ander ritme dan een schema.
Procedures blijven procedures, een planwijziging blijft een planwijziging. Wanneer wordt een uitvoeringsdetail een politieke vraag? Neem een BOPA (buitenplanse omgevingsplanactiviteit) die net iets meer bouwhoogte toestaat dan het omgevingsplan eigenlijk bedoelde. Eén keer is maatwerk. Twee keer ook. Maar drie of vijf keer? Dan begint het bekende raadsdebat. De één zegt: ‘We hebben woningnood, dóór.’ De ander zegt: ‘Ja, maar dit wordt een muur.’ Een derde vraagt naar parkeren, een vierde naar schaduw en iemand wil weten waarom dit niet gewoon in het omgevingsplan staat.
Voor je het weet voert de raad een debat dat veel groter is dan advies over deze ene BOPA. Want dit is niet alleen een vergunningvraag. Dit is een planvraag (kloppen onze regels?), een programmakeuze (willen we dit tempo en deze plek?) en misschien zelfs een visievraag (hoe wegen we verdichting en leefkwaliteit?). Als de wethouder zegt dat dit ‘volgend jaar bij de planherziening’ terugkomt, voelt dat logisch. Maar het betekent ook dat je als raadslid met lege handen staat.
En als de cyclus niet een rondje is, maar een speelveld?
Misschien helpt het om de beleidscyclus niet te zien als een rondje dat je afloopt, maar als een speelveld. Op dat speelveld gebeurt van alles tegelijk. Bovenin staat de uitvoering: vergunningen, BOPA’s, projecten. Dáár ontstaat beweging. Dáár zie je wat beleid in de praktijk doet. Dáár komen ook de eerste signalen vandaan. Vanuit die uitvoering loopt er continu een lijntje naar monitoring, signalen, evaluaties. Soms netjes in een rapport, soms gewoon in de vorm van ‘dit gaat steeds mis’ of ‘dit komt elke keer terug’. En dan kom je bij het kruispunt, het moment van de bijsturing. Op dat punt stel je steeds dezelfde vraag: waar hoort dit thuis?
Dat betekent dat je als raadslid niet alleen moet wachten tot een instrument op de agenda komt, maar zelf moet bepalen waar het gesprek thuishoort. Is dit vooral een uitvoeringskwestie? Dan stuur je bij in werkwijze of organisatie. Is dit een regelkwestie? Dan kom je bij het omgevingsplan. Is dit een prioriteitsvraag? Dan kom je bij het programma. En raakt het aan botsende doelen of fundamentele keuzes? Dan kom je (misschien) bij de omgevingsvisie. Als je het zo bekijkt dan zijn visie, programma en plan geen stations die ‘aan de beurt’ komen, maar knoppen waar je aan kunt draaien zodra de praktijk daarom vraagt. De kunst is dus niet om het rondje netjes af te lopen. De kunst is om op het juiste moment te zien dat een signaal niet vraagt om een pleister, maar om een keuze. Anders wordt deze stilletjes in de uitvoering gemaakt.
Pascale Georgopoulou is oud-raadslid, oud-griffier en zelfstandig adviseur binnen de publieke zaak op het gebied van de Omgevingswet, participatie en de energietransitie.
Geef een reactie