Onder de Omgevingswet is het programma een instrument van het college. Dat is helder en niet omstreden. Maar in de praktijk wordt deze bevoegdheidsverdeling vaak vertaald naar: de raad gaat er niet over. Daarmee wordt de raad onnodig buitenspel gezet. En dat is geen gevolg van de wet, maar van de manier waarop zij lokaal wordt toegepast.
Het omgevingsprogramma “is een flexibel beleidsinstrument dat de overheid kan inzetten voor beleidsontwikkeling, uitwerking, doorwerking of uitvoering van beleid”. Denk aan een warmte- of volkshuisvestingsprogramma, denk aan het actieplan geluid of de RES. Wat gaat het instrument echt doen, hoe wordt het benut? Overheden worstelen daar nog mee, zoals ook blijkt uit het artikel van Pieter van der Brand op Gemeente.Nu. Duidelijk is dat de raad de omgevingsvisie vaststelt en daarmee de hoofdrichting bepaalt. Ook stelt de raad het omgevingsplan vast en bepaalt daarmee de juridische regels. Ertussen zit het programma: richtinggevend, organiserend en prioriterend. Het programma vormt als het ware de schakel tussen ambitie en norm.
Het college stelt het omgevingsprogramma vast, omdat het een instrument is om beleid uit te voeren, niet om nieuw beleid vast te stellen. Het bouwt voort op eerder vastgestelde keuzes. Programma’s zijn vaak meerjarig, adaptief, afhankelijk van voortschrijdend inzicht en gekoppeld aan financiering, subsidies en samenwerking met andere overheden. De wetgever heeft willen voorkomen dat dit soort instrumenten te zwaar en traag wordt door een formele besluitvormingsprocedure met de raad. Het college kan sneller bijstellen, pragmatischer omgaan met uitvoering en beter schakelen met partners.
Glibberige kaders
In theorie is de rolverdeling helder. In de praktijk blijkt die helderheid minder houvast te bieden dan vaak wordt verondersteld. Met kaders geeft de gemeenteraad richting aan het handelen van het college. Het college werkt deze uit in programma’s en besluiten. De raad mag verwachten dat uitvoering herkenbaar aansluit bij de vastgestelde richting. Met een voorbeeld van gemeente X wil ik illustreren dat de praktijk weerbarstig is.
In de Omgevingsvisie van X staat: De gemeente zet in op een compacte en goed bereikbare stad. Nieuwe stedelijke ontwikkelingen worden bij voorkeur gerealiseerd binnen bestaand stedelijk gebied en dragen bij aan een aantrekkelijke, gezonde en duurzame leefomgeving. Bij ruimtelijke keuzes wordt gestuurd op meervoudig ruimtegebruik en een evenwichtige afweging tussen wonen, werken, mobiliteit en leefkwaliteit.
Uitwerking in programma, variant a: Om uitvoering te geven aan de ambitie van een compacte en goed bereikbare stad, zet het college in op gerichte verdichting rond bestaande ov-knooppunten. In de periode 2026–2035 worden deze locaties actief benut voor woningbouw in hogere dichtheden, in combinatie met voorzieningen, werkfuncties en verblijfsruimte. Het college stimuleert initiatieven die meerdere functies combineren en neemt aanvullende maatregelen om de leefkwaliteit in omliggende wijken te beschermen, onder meer door vergroening en mobiliteitsmaatregelen.
Uitwerking in programma, variant b: Om uitvoering te geven aan de ambitie van een compacte en goed bereikbare stad kiest het college voor het versterken van bestaande wijken en kernen. In de periode 2026–2035 ligt de nadruk op kleinschalige woningbouw, hergebruik van bestaand vastgoed en verbetering van de bereikbaarheid en voorzieningen in bestaande buurten. Het college richt zich op het behoud van leefkwaliteit door terughoudend om te gaan met hoogbouw en door investeringen in openbare ruimte, groen en langzaam verkeer te prioriteren.
Kaders geven richting, maar bieden geen garantie op één uitkomst. Ook in programma’s worden weer kaders gesteld. Geen uitvoeringsdetails, maar toch echte politieke keuzes. Kan dat zonder structurele raadsbetrokkenheid? Als ambitie en norm beide tot de bevoegdheden van de raad behoren, waarom zou het instrument dat deze twee met elkaar verbindt buiten het democratisch gesprek vallen? De raad hoeft een programma niet vast te stellen om er invloed op te hebben. Bevoegdheid is wat dat betreft niet het enige criterium voor betrokkenheid. Voor alle programma’s is het betrekken van inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van het programma verplicht. Is het dan niet merkwaardig om juist de gekozen inwoners buiten te sluiten? Juist daarom vraagt het programma om politieke reflectie, ook als het college formeel bevoegd is.
Pascale Georgopoulou is oud-raadslid, oud-griffier en zelfstandig adviseur binnen de publieke zaak op het gebied van de Omgevingswet, participatie en de energietransitie.
Geef een reactie