Gemeenten moeten hun weg nog vinden in het maken en publiceren van programma’s onder de Omgevingswet. Naast technische issues werpt het nieuwe instrument nog veel vragen op.
In het programma maken gemeenten onder meer inzichtelijk hoe ze de beleidsdoelen uit hun omgevingsvisie gaan realiseren.
Er zijn uiteenlopende typen programma’s. Zo zijn sommige programma’s verplicht vanwege de Europese wetgeving of aanvullende leefomgevingseisen, zoals het Actieplan Geluid, dat een kwart van de gemeenten moet opstellen.
De komende jaren komen daar de verplichte programma’s voor warmte en volkshuisvesting bij voor alle gemeenten.
Ook zijn er onverplichte programma’s, bijvoorbeeld het gemeentelijke rioleringsprogramma, naast programma’s voor de programmatische aanpak van bijvoorbeeld luchtkwaliteit of stikstof.
Voor deze categorieën programma’s geldt een wettelijke bekendmakingsverplichting via officiëlebekendmakingen.nl.
Gemeenten moeten deze programma’s publiceren volgens de STOP-TPOD-standaard onder de Omgevingswet. Daarmee is geborgd dat de publicatie ook wordt verwerkt en zichtbaar wordt in het DSO (Digitaal Stelsel Omgevingswet).
Beperkt gebruik
In de eerste helft van 2025 hebben gemeenten nog maar weinig programma’s gepubliceerd, zo blijkt uit de Omgevingswetmonitor van de VNG over het eerste en het tweede kwartaal van het afgelopen jaar.
In het eerste kwartaal ging het om 16 ontwerp- en 14 vastgestelde programma’s. In de tweede kwartaalrapportage over 2025, die overigens pas uitkwam in november, gaat het om 43 stuks. Een totaal van 75 programma’s.
Wel kwam in dit tweede onderzoek naar voren dat de circa de helft van de gemeenten met een of meerdere programma’s bezig is.
Technische issues
Net als bij andere omgevingsdocumenten lopen gemeenten bij de publicatie van programma’s op het DSO tegen technische issues aan, zo berichtte Gemeente.nu onlangs.
Om deze perikelen te omzeilen, introduceerde de gemeente Rotterdam voor zijn water- en klimaatadaptatieprogramma een geitenpaadje. De gemeente publiceerde slechts een inleiding van enkele regels en sloot het programma als pdf bij onder het motto: ‘U kunt het programma lezen in de bijlage’.
De gekozen werkwijze is geen kwestie van onwil, maar eerder wat voor de gemeente op dit moment het maximaal haalbare is.
Verandering kost tijd
Als verklaring voor het nog geringe aantal programma’s voert de VNG aan, dat het instrument nieuwe beleidsmatige, juridische en technische aspecten bevat. “Dit vraagt om veranderingen in processen en werkwijzen van vrijwel alle betrokken afdelingen, in het bijzonder de beleidsafdelingen. Deze verandering kost tijd en werkt geleidelijk door”, reageert de gemeentekoepel.
Volgens de VNG gaat het inmiddels de goede kant op. “We zien dat gemeenten hierin investeren en dat het aantal gepubliceerde programma’s geleidelijk toeneemt.”
In nog niet gepubliceerde cijfers zou het totale aantal over heel 2025 op zo’n 220 ontwerp- en definitieve programma’s uitkomen, aldus de VNG. “Dit betekent dat de stijgende lijn doorzet.”
Vrijwillige programma’s
Het merendeel van de huidige omgevingsprogramma’s betreft vrijwillige programma’s over onder meer mobiliteit en groen. Ook de gebiedsgerichte programma’s zijn bijna alle vrijwillig. Een voorbeeld is de Regionale Energiestrategie (RES).
Op vrijwillige programma’s is – in tegenstelling tot de verplichte, onverplichte en programma’s met een programmatische aanpak – geen wettelijke publicatieplicht van toepassing.
De reden hiervoor is dat vrijwillige programma’s vooral als beleidsinstrument dienen voor het college. De afwezigheid van verplichte publicatie moet het facultatieve karakter van deze programma’s benadrukken.
Onvindbaar
Een wezenlijk kritiekpunt uit het werkveld is dat vrijwillige programma’s die niet op het DSO staan, onvindbaar zijn. Inwoners en andere belanghebbenden missen in dat geval het volledige omgevingsbeleid van hun gemeente, dat op hun project van toepassing is.
Indirect kan zo’n programma immers van invloed zijn op hun plannen. Voor gemeenten kleven hier in sommige gevallen juridische risico’s aan.
Inzichtelijkheid
De VNG adviseert gemeenten nadrukkelijk hun vrijwillige programma’s eveneens in het DSO te publiceren, ook al zijn ze dat niet verplicht. “Vanuit het oogpunt van inzichtelijkheid, eenduidige ontsluiting en dienstverlening is dit zeer wenselijk.”
Ook wijst de VNG erop dat de programma’s waar wél een bekendmakingsverplichting voor geldt, uitsluitend via STOP-TPOD te publiceren.
Zo niet, dan zijn deze programma’s niet rechtsgeldig bekend gemaakt, hetgeen betekent dat deze (juridisch gezien) niet in werking treden.
Juridisch kwetsbaar
Ditzelfde geldt als het programma via een geitenpaadje enkel als pdf-bijlage bij de publicatie wordt gevoegd.
‘Een gemeente die dit doet, en die vervolgens veronderstelt dat (en acteert alsof) het programma wél in werking is getreden is juridisch kwetsbaar op dit punt in mogelijke bezwaarprocedures en dergelijke’, aldus de VNG.
Een groot nadeel van deze werkwijze is bovendien dat het document niet interactief via een digitale kaart is te raadplegen en doorzoekbaar gemaakt via de viewer Regels op de Kaart, stelt de VNG in haar reactie.
Juridisch bindend
Wat het lastig maakt voor gemeenten is dat ze gewend zijn ofwel met niet-juridisch bindend beleid (in nota’s en visies), ofwel met juridische besluiten met normen, zoals het omgevingsplan, te werken. Het programma zit daar echter precies tussenin.
Daarmee is onduidelijk in hoeverre het programma juridisch doorwerkt. Is het vooral een beleidsstuk of juist een document waar de gemeente op afgerekend kan worden?
Raad van State
Uiteindelijk zal er pas duidelijkheid komen, is de verwachting in het werkveld, als de Raad van State in bezwaarprocedures over het programma gaat oordelen.
Het vraagstuk staat inmiddels ook op de radar van de Evaluatiecommissie Omgevingswet. In de loop van 2026 start de commissie een uitgebreid onderzoek naar het programma. Op dit moment is het nog te vroeg voor een reactie, laat commissielid Jeroen Niemans aan Gemeente.nu weten.
Het rapport van de commissie over de programma’s van gemeenten is overigens pas voorzien in 2027. Dit vanwege de grote omvang van dit onderzoeksthema. Eerst zijn de rijks- en provinciale programma’s aan de beurt.
Geef een reactie