Het jaar 1992, nu 25 jaar geleden, was een rampjaar. De zwaarste ramp was de crash van een vrachtvliegtuig in twee flats in de Bijlmermeer. Ook bij een explosie in een chemisch bedrijf, een treinontsporing bij Hoofddorp en een brand in een Haags pension vielen meerdere doden te betreuren. Het rampjaar legde de noodzaak bloot om de veiligheidszorg in Nederland te versterken.
Een jaar later werd de veiligheidsketen geïntroduceerd. Deze keten geldt nog altijd als het standaardmodel voor de brandweerzorg. De veiligheidsketen bestaat uit vijf schakels:
1. Proactie: wegnemen van structurele oorzaken van onveiligheid (bv. voorkomen dat een kinderopvang zich vestigt op een industrieterrein).
2. Preventie: vroegtijdig stoppen of voorkomen van brandonveiligheid (bv. het plaatsen van rookmelders in huis of voorlichtingscampagnes).
3. Preparatie: voorbereiden op een incident (bv. opstellen van een rampenplan of brandoefening).
4. Repressie: afweren van acuut gevaar (bv. het blussen van een brand).
5. Nazorg: zorgen voor normalisatie (bv. schade-afhandeling).
De winst van de veiligheidsketen was dat het eerdere, dominante denken vanuit repressie (de uitruk van een team) werd aangevuld met nadrukkelijkere aandacht voor het voorkomen van gevaar (bijvoorbeeld via vergunningverlening en oefenen). Sindsdien wordt brandweerzorg meer dan voorheen benaderd vanuit een integrale aanpak. De veiligheidsketen bracht een samenhang aan die daarvoor onvoldoende was.
Ien Dales
Het jaar 1992 was ook om een andere reden memorabel. Op het jaarcongres van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten hield de Minister van Binnenlandse Zaken, Ien Dales, een speech. Zij zette met haar woorden de begrippen ‘integriteit’ en ‘machtsbederf’ met stip op de gemeentelijke agenda’s. De winst van de toespraak zat er vooral in dat het onderwerp integriteit bespreekbaar werd gemaakt. Een prachtig resultaat voor een redevoering. Anders dan bij de reactie op de fysieke rampen in 1992, toen de veiligheidsketen werd ontwikkeld, is bij ‘integriteit’ geen overkoepelend handelingskader verschenen. Aanvankelijk bleef integriteitszorg daarom hangen in een overwegend juridische benadering. Nadruk lag op het vastleggen van wat, vooral, níet mag in regels en beleid. In de loop der jaren zijn ook andere benaderingen in zwang geraakt. Van nadruk op regels en wetten, via aandacht voor moraliteit en bewustwording tot welk gedrag passend is voor een goed raadslid.
Tel uw zegeningen en beweeg vooruit
In de loop der jaren is een goed gevulde set aan maatregelen ter beschikking van gemeenten gekomen om integriteitszorg te borgen. Van trainingen tot risicoanalyses en van incidentonderzoeken tot gedragscodes. Tegelijkertijd zien wij nog al eens dat bepaalde maatregelen bot worden door te eenzijdig gebruik. Of juist dat een instrument aan waarde verliest doordat het niet meer actueel is. Volgens ons is er te weinig samenhang in integriteitsmaatregelen, waardoor een goed instrument weleens op het verkeerde moment wordt ingezet en vice versa. Is dat erg? Wat ons betreft wel. Het risico is dat integriteit een verplicht nummertje wordt. Een passende aandacht voor integriteit laat zich niet bepalen door de hoeveelheid keren dat er over het onderwerp wordt gesproken in de raad, maar door de variatie in type aandacht en de spreiding van inzet van maatregelen. Hier wreekt zich dat er voor integriteit geen samenhangend model is. Of toch wel? De gedachte van de veiligheidsketen is ook inzetbaar bij integriteit. Op 7 december 2018 organiseerden de gemeente Ede en Necker van Naem een conferentie over integriteit. Uitgenodigd waren de burgemeesters, gemeentesecretarissen en griffiers van 27 Gelderse gemeenten. Tijdens die gelegenheid is de integriteitsketen als ‘buddy’ van de veiligheidsketen geïntroduceerd. Een volwassen integriteitsbeleid is een integraal beleid. Met variatie in maatregelen en gerichte keuzebepaling wat op welk moment het beste past en/of nodig is.
De integriteitsketen
De integriteitsketen kent de volgende invulling:
1. Proactie: wegnemen van structurele oorzaken voor niet-integer gedrag (bv. een inventarisatie van risicogebieden of een scan van de cultuur).
2. Preventie: maatregelen nemen ter voorkoming van niet-integer gedrag (bv. het uitvoeren van risicoanalyses integriteit voor raadsleden en up-to-date gedragscodes).
3. Preparatie: zorgen dat iedereen weet wat te doen bij een (vermoeden van) integriteitsschending (bv. via een protocol en crisissimulatie).
4. Repressie: wat te doen als er toch een incident plaatsvindt? (bv. onderzoek gelasten).
5. Nazorg: reflectie en – indien nodig – bijsturing (bv. bewustzijnstraject of evaluatie met betrokkenen).
De praktijk in Ede
Hierna lichten we de eerste drie schakels uit (proactie, preventie en preparatie) en laten zien hoe hiermee wordt omgegaan in de gemeente Ede.
Proactie
Proactie komt in verschillende vormen voor. In Ede is ruim voor de kandidaatstelling voor de raadsverkiezingen een gesprek over integriteit gevoerd door griffier en burgemeester met de partij- en afdelingsvoorzitters (voorzitter van kandidaatstellingscommissies en campagneleiders). Gewezen is op de verantwoordelijkheid van politieke partijen om aandacht te hebben voor de handel en wandel van kandidaat-raadsleden. Aan de orde komen het wettelijk kader en de kwalificaties voor lokale volksvertegenwoordigers (belang van een profielschets) en de omgang daarmee door de partij bij het opstellen van de kandidatenlijst. Beschikbaar materiaal van het Ministerie van Binnenlandse Zaken wordt ter ondersteuning aangeboden. Motto: voorkomen in deze fase is beter dan genezen. Daarmee staan de lijnen open en kan in geval van twijfel een gesprek ontstaan. Daarnaast wordt aangegeven hoe de risicoanalyse van wethouderskandidaten eruitziet. Deze analyse wordt uitgevoerd voor zowel opnieuw aantredende als nieuwe wethouders.
Als er tijdens de raadsperiode signalen komen dat er een integriteitsissue is of zou kunnen zijn, dan volgt er als eerste een gesprek met burgemeester en/of griffier. Vervolgens wordt bepaald welke actie nodig is en of en wanneer het Protocol (zie onder) in werking treedt.
Preventie
Preventie gaat om het nemen van maatregelen om mogelijke integriteitskwesties te voorkomen of vroegtijdig te stoppen en daarmee ongewenste gevolgen te beperken. Enerzijds zijn er regelingen en anderzijds is er de praktijkcomponent. In die praktijkcomponent ligt nadruk op bewustwording. Waar het gaat om de regelingen zijn er de wettelijke bepalingen (Kieswet, Gemeentewet) met als uitsmijter de verboden handelingen ex art. 15 Gemeentewet. In dat artikel ligt een spanning besloten tussen de rolzuiverheid als raadslid en de (eigen, politieke) rolinvulling als volksvertegenwoordiger. Een raadslid moet er alert op zijn dat hij zijn macht en invloed niet gebruikt in situaties waar hij persoonlijk bij betrokken is. Hij moet (de schijn van) belangenverstrengeling voorkomen. Mag dan een raadslid, die in het dagelijks leven aannemer is, met zijn klanten mee naar het loket van de gemeente om een omgevingsvergunning te verwerven? Of geeft dat mogelijk een oneigenlijke druk voor de behandelend ambtenaar, die hetzelfde raadslid een dag later weer bij zijn technische vragen over een geagendeerd raadsvoorstel ter zijde staat? Kortom, er zijn veel bespreekgevallen. Als basis daarvoor is er de verplichte Gedragscode voor bestuurders.
Het gesprek over integriteit met de raadsleden begint tijdens het inwerkprogramma van de raad. Dat is uiteraard een goed moment, maar ook vroegsignalering valt te overwegen.
Preventieve maatregelen in Ede sinds de verkiezingen van maart 2018 zijn:
• Ruimte creëren voor integriteit in het inwerkprogramma voor raadsleden, met toelichting op het juridisch kader, voorbeelden en casusbehandeling. Duidelijk gemaakt wordt wie de aanspreekpunten zijn (griffier en burgemeester).
• Nevenfuncties worden op de gemeentelijke website gepubliceerd met halfjaarlijkse uitvraag van de griffie om actualisatie daarvan.
• De bewustwording wordt periodiek gestimuleerd. Enerzijds door aandacht te vragen voor het actualiseren van de vermelde nevenfuncties, anderzijds door het bespreken van eigen casuïstiek of die van andere gemeenten.
Het accent op het belang van integriteit in het begin van de raadsperiode leidt ertoe dat raadsleden en fractievolgers waar nodig de griffier weten te vinden om hun vragen te bespreken.
Preparatie
Bespreking van integriteit is nuttig, of dat nu in algemene zin is of casusgewijs. Dat past bij een goede preventie. Wij voegen daaraan toe dat je ook moet oefenen (preparatie). Preparatie is het nemen van maatregelen die een goede reactie op integriteitsincidenten mogelijk maken. Oefenen met het herkennen van integriteitskwesties, en ook 1) daarover spreken, 2) afspreken hoe met voortekenen wordt omgegaan en 3) elkaar daar later op respectvolle wijze durven aanspreken. Een simulatie leent zich hier goed voor, maar juist dit instrument, dat binnen de brandweer een kernelement is waarvoor zelfs wedstrijden worden georganiseerd, wordt bij gemeenteraden zelden ingezet.
Een preparatiemaatregel in Ede is het zogenoemde ‘Protocol onderzoek (vermeende) schendingen bestuurlijke integriteit’ dat de gemeenteraad heeft vastgesteld. Hierin staat beschreven, als een stappenplan, hoe omgegaan moet worden met (vermeende) integriteitsschendingen. In de praktijk leidt het protocol ertoe dat bestaande en/of voorgenomen nevenfuncties of andere activiteiten tegen het licht gehouden kunnen worden. Bij twijfel over de toelaatbaarheid vindt afstemming plaats met in de eerste plaats de griffier en – waar nodig – met de burgemeester en/of een jurist. In een aantal gevallen (het potentieel grijze gebied) wordt een bestaande of te aanvaarden nevenfunctie besproken in het Presidium (alle fractievoorzitters). Indien nodig volgt dan een finaal gesprek met het raadslid. Het integriteitsbeleid in Ede geldt net zo goed voor raadsleden als voor fractievolgers (duoraadsleden, carousselleden, commissieleden, schaduwraadsleden of welke benaming dan ook van toepassing is). Ook zij zijn onderdeel van het raadsdebat via hun woordvoering, al zijn ze formeel geen bestuurder in de zin van de Gedragscode. Het integriteitsprotocol is dan ook op hen van toepassing.
Tot slot
De veiligheidsketen heeft zich dubbel en dwars bewezen voor de brandweerzorg in Nederland. Het aanbrengen van samenhang tussen de schakels gaf inzicht en zorgde daarmee voor gerichter en gevarieerder inzet van maatregelen/instrumenten. De gedachte van de veiligheidsketen is prima toepasbaar op integriteit. Hopelijk leidt deze denkwijze tot meer aandacht voor, met name, de schakel van preparatie (simulaties en/of oefenen) en wordt de algemene oproep tot ‘bespreken’ van integriteit meer gespecificeerd. Opdat integriteitszorg geen verplicht nummertje wordt.
Gerrit Hagelstein, raadsgriffier gemeente Ede
Hans Oostendorp, directeur Necker van Naem
