Omgevingswet mist kostenverhaal organisch gebied

Het gaat om de bekostiging van publieke voorzieningen. Hoe gaat dat bij organische gebiedsontwikkeling, en wat is te leren van andere landen?

Universitair hoofddocent Bouwrecht Fred Hobma zet de obstakels voor het kostenverhaal bij organische gebiedsontwikkeling binnen de Omgevingswet op een rij bij Gebiedsontwikkeling.nu, van de TU Delft. “De Omgevingswet lijkt geen goede oplossing voor te bieden”, schrijft Hobma. “Systemen van fondsvorming of baatbelasting uit het buitenland kunnen inspiratie bieden.”

Wat is het probleem?
Onder gunstige economische omstandigheden is het verhaal van de kosten die een gemeente maakt voor publieke voorzieningen vrij probleemloos. In grote lijnen zijn er dan drie mogelijkheden: (1) anterieure overeenkomsten, (2) kostenverhaal bij de omgevingsvergunning en (3) kostenverhaal verdisconteerd in de gronduitgifteprijs bij actief grondbeleid.

Onder de huidige omstandigheden zijn deze wijzen van kostenverhaal minder vanzelfsprekend. Gezien de economische context zullen gemeenten in veel gebieden een organische ontwikkeling voorstaan. Kort gezegd gaat het dan om een geleidelijke (her)ontwikkeling waarbij op voorhand nog geen zekerheid bestaat over initiatiefnemers, programma en tijdstip van initiatief. Deze onzekerheid staat in tegenstelling tot de voorheen veelvoorkomende situaties waarbij via anterieure overeenkomsten met ontwikkelaars langlopende afspraken werden gemaakt over programma, fasering, kwaliteit, risicoverdeling en bijdragen in gemeentelijke kosten.

Een en ander leidt er toe dat de vooruitzichten van bijdragen van (private) initiatiefnemers in de gemeentelijke kosten van publieke voorzieningen in situaties van organische gebiedsontwikkeling onzeker zijn. Niettemin is het waarschijnlijk dat vroeger of later in situaties van organische gebiedsontwikkeling gemeentelijke investeringen in publieke voorzieningen voor het gebied nodig zijn.

De toekomstige Omgevingswet kent enkele relatief kleine veranderingen ten opzichte van de regeling van het kostenverhaal in de huidige Wet ruimtelijke ordening. Nieuw is de mogelijkheid om exploitatievoorschriften door te schuiven naar het moment van vergunningverlening. Toch lijkt ook dat geen echte oplossing te zijn voor situaties van organische groei.

In opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu voerde de TU Delft een verkennend onderzoek uit naar kostenverhaal in andere landen. Betrokken landen zijn België (Vlaanderen), Duitsland, Engeland en Frankrijk. Biedt het kostenverhaal daar inspirerende voorbeelden voor de oplossing van het kostenverhaal van voorzieningen die aangelegd moeten worden op het moment dat een (groot) deel van het gebied reeds organisch is ontwikkeld?

Perspectieven
Voor zover de onderzochte landen impliciet of expliciet oplossingen hebben voor kostenverhaal bij organische groei komen die neer op:

• fondsvorming of
• een ‘bijzondere last voor openbare werken’ c.q. baatbelasting.

De Engelse Community Infrastructure Levy (CIL) en Franse Taxe d’amenagement komen neer op fondsvorming. De Duitse Ausbaubeitrag komt neer op een bijzondere last voor openbare werken c.q. baatbelasting. De overige aangetroffen kostenverhaalsinstrumenten bieden geen van allen echt perspectief voor situaties van organische groei. Opvallend is dat fondsvorming noch baatbelasting 100% verhaal van de kosten van publieke voorzieningen in die landen opleveren. Bij voorzieningen die worden aangebracht terwijl een deel van het gebied reeds (organisch) is ontwikkeld blijft telkens een deel van de kosten voor rekening van de lokale overheid.

Fondsvorming
Fondsvorming betekent in de kern dat ‘vooraf’ elke initiatiefnemer van een vastgoedontwikkeling in het (organisch) groeiende gebied een bedrag in een fonds stort. De som van die bedragen dient ter dekking van toekomstige uitgaven van de gemeente. Het bedrag dat per ontwikkelaar in het fonds wordt gestort is forfaitair. Dat wil zeggen dat het een van te voren, aan de hand van een formule of tabel, bepaald bedrag is.

De Engelse CIL kent het mechanisme dat de opbrengsten van de individuele heffingen worden samengevoegd op gemeentelijk niveau. Er is dus sprake van fondsvorming. Uitgaven uit het fonds zijn bestemd voor projecten op de gepubliceerde lijst van (infrastructurele) projecten. Van die projecten is aangegeven dat ze geheel of deels uit het fonds worden bekostigd. Daarbij is het principe dat opbrengsten als gevolg van nieuwe (bouw)ontwikkelingen in een bepaald gebied niet noodzakelijkerwijs in dat gebied besteed moeten worden. De lokale overheid heeft derhalve bestedingsvrijheid, zolang het maar projecten betreft die op de eerdergenoemde lijst staan.

Wat Frankrijk betreft moeten de ervaringen met het nieuwe publiekrechtelijk kostenverhaal worden afgewacht. Voor zover het nieuwe systeem kan worden beoordeeld kent het Franse systeem, net als Engeland, geen plicht om de (gehele) opbrengst van de belasting te investeren in het gebied van waaruit de belasting is opgebracht.

Fondsvorming heeft voor een gemeente een aantrekkelijke eigenschap. Dat is de relatieve bestedingsvrijheid voor de lokale overheid. Bij fondsvorming is het principe niet dat de opbrengsten uit een bepaald gebied per se gebruikt worden voor de dekking van de reële kosten van de in dat gebied gerealiseerde infrastructurele voorzieningen.

Het principe is daarentegen dat opbrengsten als gevolg van verschillende ontwikkelingen op verschillende plaatsen in de gemeente worden ‘gepoold’. Dat kan ook betekenen dat er in het fonds gedurende een bepaalde tijdsspanne wordt gespaard. Het bestuur heeft vervolgens de vrijheid om infrastructurele voorzieningen te bekostigen in de mate en op die plaats(en) binnen de gemeente waar dat volgens haar het meest noodzakelijk, effectief of efficiënt is. De band tussen opbrengstgebied en uitgavengebied is in principe los.

Nadeel
Aan de andere kant kent fondsvorming een aantal minder aantrekkelijke eigenschappen. Zo bestaat een temporeel nadeel: er wordt vooraf betaald, maar het profijt ligt mogelijk pas in de (verre?) toekomst. Het is de vraag in hoeverre er draagvlak onder de initiatiefnemers van vastgoedontwikkeling bestaat voor een dergelijke constructie. Het zou zelfs potentiële initiatiefnemers in het organisch te groeien gebied kunnen weerhouden van investeren.

Bijzondere last voor openbare werken c.q. baatbelasting
Het enige onderzochte land dat een bijzondere last voor openbare werken c.q. baatbelasting kent is Duitsland. Het betreft de Ausbaubeitrag. In feite gaat het om een baatbelasting die wordt geheven bij eigenaren van onroerende zaken. Het gaat daarbij om infrastructurele voorzieningen. In grote lijnen betreft het vernieuwing, verbetering en uitbreiding van onder meer wegen, voetpaden en openbare ruimte. Voorbeelden zijn: (a) additionele parkeervakken, (b) groenstroken om een drukker wordende verkeersweg van een voetpad te scheiden en (c) verbreding van een verkeersweg. Telkens geldt een eigen gemeentelijke bijdrage.

Het principe daarvan is dat hoe meer de infrastructuur gebruikt gaat worden door het algemene publiek, hoe groter de eigen gemeentelijke bijdrage. De Ausbaubeitrag is vergelijkbaar met de Nederlandse baatbelasting (art. 222 Gemeentewet).

Een bijzondere last voor openbare werken (of baatbelasting) heeft een aantal positieve eigenschappen en een aantal minder aantrekkelijke eigenschappen. Een positieve eigenschap is dat de bijzondere last uitgaat van de reële kosten van de voorziening en dus niet de moeilijkheid kent van het bepalen van een formule of tabel voor de vaststelling van forfaitaire bedragen. Nadelig is dat de Duitse Ausbaubeitrag problemen kent rond het vaststellen van de omvang van de eigen gemeentelijke bijdrage.

Het onderzoek levert met de genoemde voorbeelden de nodige inspiratie op voor de zoektocht naar kostenverhaal dat past bij organische gebiedsontwikkeling.