Wat kunnen gemeenten doen om belastingen te ‘vergroenen’? Maatregelen die sympathiek ogen, zijn niet altijd onderbouwd of effectief – en kunnen zelfs tot ongewenste effecten leiden. Maar er zijn zeker mogelijkheden, zegt onderzoeker Anneke Monsma.
‘Iedereen wil een duurzame leefomgeving. Maatregelen op dat gebied kunnen daarom al snel op sympathie rekenen, ook als het gaat om belastingen,’ aldus Monsma, verbonden aan het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden (ESBL). ‘Maar,’ waarschuwt ze, ‘voordat je een hele regeling overhoop haalt, is het raadzaam eerst te onderzoeken of je dat wel via de belastingen moet doen.’
Aansporen tot groen gedrag
Dit soort onderzoek is er nog nauwelijks, terwijl gemeenten wél met van alles en nog wat bezig zijn. Onder meer de afvalstoffenheffing, rioolheffing en parkeerbelasting worden gebruikt om burgers en bedrijven aan te sporen tot ‘groen’ gedrag. Niet alleen is de vraag of deze maatregelen effectief zijn, juridisch gezien bevinden gemeenten zich hierbij ook nog op onontgonnen terrein. ‘Dat levert rechtsonzekerheid op. Er kan zomaar iemand naar de rechter stappen omdat zijn buurman bijvoorbeeld dankzij groene maatregelen minder leges hoeft te betalen. Het oordeel zullen we dan moeten afwachten.’
Welke mogelijkheden hebben gemeenten, met hun beperkte belastingvrijheid, eigenlijk voor vergroening van het stelsel? Het antwoord daarop is enigszins complex, aldus Monsma. ‘Enerzijds hebben gemeenten in Nederland natuurlijk te maken met een gesloten stelsel: ze mogen alleen heffingen opleggen waartoe de wetgever heeft besloten. Ze kunnen dus niet, zoals in België, zomaar een eigen belasting invoeren. Dat is een beperking.’
Differentiatie van tarieven
Vergroening, duurzaamheid en de energietransitie zijn niettemin speerpunten in veel collegeprogramma’s voor de komende jaren. Al gauw wordt daarbij ook naar de belastingen gekeken als instrument om gedrag te beïnvloeden. ‘Die mogelijkheden zijn er ook wel, maar dat zit hem dan voornamelijk in de differentiatie van tarieven. Zoals een vrijstelling van parkeerbelasting voor elektrische auto’s of een afvalstoffenheffing gebaseerd op de hoeveelheid afval die je aanbiedt, de zogeheten Diftar die veel gemeenten hanteren.’
Daar blijft het niet bij: gemeenten heffen ook leges, kosten die ze in rekening brengen voor geleverde diensten, zoals het afgeven van een bouwvergunning. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) deed haar leden eerder suggesties aan de hand om dit instrument in te zetten. Die zijn te vinden in de Uitwerking duurzame alternatieven modelverordeningen lokale heffingen (pdf).
‘Het is mogelijk de legesheffing af te stemmen op het gemeentelijke duurzaamheidsbeleid op het gebied van de energietransitie,’ schrijft de koepel in dit document. ‘Geen of lagere leges voor vergunningaanvragen voor activiteiten die aan bepaalde duurzaamheidscriteria voldoen of die passen binnen de gemeentelijke duurzaamheidsdoelstellingen, kan een financiële prikkel voor burgers en organisaties zijn om (sneller) tot het nemen van bepaalde duurzaamheidsmaatregelen over te gaan.’
De concrete betekenis daarvan is sterk lokaal bepaald, zegt Monsma. ‘De legestarieven lopen enorm uiteen, van enkele honderden tot duizenden euro’s voor een nieuwe woning.’ Een vrijstelling voor wie zijn nieuwbouwhuis uitrust met energiebesparende snufjes, kan dus potentieel interessant zijn. En daarmee een instrument voor gemeenten om serieus te sturen, zoals in de praktijk ook gebeurt.
Haken en ogen
Toch is Monsma kritisch over dit soort gedragsbeïnvloeding via belastingen en heffingen, oftewel ‘fiscaal instrumentalisme’. ‘Het bezwaar dat veel fiscalisten hiertegen hebben is niet dat ze tegen duurzaamheid zijn,’ benadrukt ze. ‘Maar er zijn grofweg twee manieren om groen beleid te voeren via de belastingen. De eerste is gedragsbeïnvloeding. Daar is echter nauwelijks onderzoek naar gedaan, zodat we niet weten of dit werkt. Bovendien zitten er nog andere haken en ogen aan. De andere manier is dat je als gemeente belastinggeld ophaalt en daarmee zélf duurzame maatregelen neemt of investeringen doet.’
Welke haken en ogen bedoelt Monsma? ‘Zulke belastingkortingen komen bijvoorbeeld terecht bij de mensen die duurzame voorzieningen kunnen betalen aan hun huis of auto. De mensen die het niet kunnen betalen, komen niet in aanmerking. Voor hen is dat wel zuur, en de vraag is of je dat wilt,’ legt ze uit. ‘Vaak gaat het geld ook naar maatregelen die mensen toch wel zouden nemen, bijvoorbeeld omdat er al een verplichting is. Zoiets als het achterwege laten van leges voor gasloze nieuwbouw, is in die zin niet nodig.’
Een ander probleem met fiscale vergroening is dat maatregelen de neiging hebben om aan hun eigen succes ten onder te gaan. Want passen mensen hun gedrag daadwerkelijk aan zoals je beoogt, dan hol je de belastinggrondslag uit. ‘Stel je stimuleert dat er minder afval wordt aangeboden via een Diftar. Ondertussen moet je wel een infrastructuur van afvalverbranding en vuilnisauto’s in stand houden. Het risico is dat de vermindering van de belastingopbrengsten harder gaat dan de daling van de kosten. Dan is de enige oplossing een tariefverhoging, en weg is de beloning.’
Beter zelf investeren
Het lijkt Monsma daarom verstandiger te kiezen voor de tweede manier; het gebruiken van belastingopbrengsten om als gemeente zelf duurzaam te investeren of subsidies te verstrekken. Een andere veelbelovende mogelijkheid noemt ze het idee van haar collega Arjen Schep om de baatbelasting in te zetten voor duurzamere huizen (zie kader). ‘Die belasting werkt dan als een soort financieringsregeling waar direct het voordeel van energiebesparing tegenover staat voor degene die er profijt van heeft.’
Baatbelasting voor verduurzaming
Onderzoeker Arjen Schep van het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden (ESBL) werd benaderd door een wethouder die wilde weten hoe hij het verduurzamen van woningen moest aanpakken. De fiscalist bedacht een opzet die binnenkort als pilot wordt beproefd in Noord-Holland. Hierbij wordt de zogeheten baatbelasting ingezet – een heffing die de gemeente kan opleggen aan degene die de vruchten plukt van een gemeentelijke investering.
‘We denken dat dit kan, zij het met kunst- en vliegwerk,’ zegt Schep er zelf over. De gemeente doet hierbij de benodigde de investering om een woning van het gas af te halen, zonnepanelen aan te leggen, et cetera. ‘Vervolgens wordt een heffing opgelegd aan de eigenaar van de woning, waarbij de kosten worden uitgesmeerd over maximaal dertig jaar. Deze heffing is even hoog als het financiële voordeel van de energiebesparing die met de verduurzaming van de woning wordt gerealiseerd. ‘De eigenaar merkt er dus per saldo niets van in zijn portemonnee,’ legt Schep uit.
Werkt dat niet hetzelfde als een lening? ‘Nee,’ zegt de fiscalist, ‘want een lening wordt aan een persoon verstrekt. Deze vorm van financiering is objectgebonden: verkoop je de woning, dan zijn de lasten voor de nieuwe eigenaar.’ Het voordeel van de oplossing is dat de verduurzaming van woningen bereikbaar wordt voor grote groepen. ‘Daarmee wordt tevens een publiek doel gediend. Als de uitvoering privaat gebeurt, dan zullen de welgestelden als eersten profiteren van verduurzaming van hun woning terwijl de energierekening voor de rest steeds hoger oploopt.’
Juridisch ligt de zaak nog wel complex: zo mag de baatbelasting in principe alleen worden geheven over voorzieningen in de openbare ruimte, niet over private eigendommen. Daaraan wordt een mouw gepast via een ‘fiscale vaststellingsovereenkomst’ van de gemeente met de eigenaar, waarbij wordt afgeweken van de bestaande regelgeving. Schep licht zijn idee nader toe in een aanstaande publicatie van de Raad voor het Openbaar Bestuur over de vergroening van ons belastingstelsel. De resultaten van de experimenten met baatbelasting moeten bouwstenen opleveren voor de ontwikkeling van een nieuw wettelijk instrument voor woninggebonden financiering dat op bredere schaal toepasbaar is.
De hiervolgende mailtekst ging uit naar schrijver Richard. Zijn reactie “Ik heb er zo snel het antwoord niet op” ging gepaard met het verzoek om mijn opmerking/vraag onder zijn artikel te plaatsen. Bij deze dus…
Hallo Richard,
Mooi en duidelijk artikel! Vooral ook prima dat verduurzaming voor iedereen behapbaar en toegankelijk zou moeten zijn.
Bij de baatbelasting kwam het volgende in me op:”Naarmate er meer verduurzaamd wordt ligt het voor de hand dat de kosten van andere soorten van, minder en/of niet (meer) gewenste, energie(opwekking/gebruik) omhoog gaan. Hoe voorkom je dan dat ook die baatbelasting omhoog gaat omdat de baat automatisch meer wordt en hoe vermijd je ongelijke behandeling van hen die – door onmogelijkheid en/of onwil – later gebruik maken van de fiscale vaststellingsovereenkomst?”.
Benieuwd naar jullie reacties…