Gemeenten zien niks in BTW compensatiefonds

Het Rijk bedacht dat de BTW een barrière vormde voor gemeenten om met marktpartijen in zee te gaan. Voor gemeenten gelden echter hele andere motieven bij die keuze.

Dit blijkt uit onderzoek naar 'de effectiviteit van het BTW-compensatiefonds op afwegingen die Nederlandse gemeenten maken', waarmee Mattheus Wassenaar aan de de VU promoveert.

Overheden, zoals gemeenten, kunnen hun taken zelf uitvoeren of ervoor kiezen deze uit te besteden aan een private onderneming. De Europese BTW-wetgeving verstoorde de keuze tussen beide alternatieven omdat in het geval van uitbesteden, de kosten worden verhoogd met de heffing van BTW. Hierdoor kan het zijn dat een private onderneming een activiteit efficiënter kan uitvoeren, maar dat door het BTW-effect een gemeente toch kiest voor uitvoering door de eigen organisatie.

Eind jaren negentig nam de belangstelling voor dit probleem toe en in 2003 werd – net als in enkele andere landen – het BTW-compensatiefonds ingevoerd. Dit fonds had tot doel deze verstoring te beëindigen. De introductie en uitvoering van het fonds ging gepaard met aanzienlijke transitiekosten, door de complexiteit van de wetgeving van het BTW-compensatiefonds.

Marktoriëntatie
Opmerkelijk genoeg werd voor de invoering van het fonds geen goed onderbouwde  beleidsevaluatie uitgevoerd naar de kosten en opbrengsten van het voorstel. “De invoering was met name gebaseerd op de veronderstelde potentiële voordelen van uitbesteden en het verstorende effect van de BTW-heffing, in lijn met het marktgeoriënteerde denken gedurende de jaren negentig van de vorige eeuw”, concludeert Wassenaar in zijn onderzoek.

Voor de meeste gemeentelijke activiteiten, gaf de BTW geen verstoring om deze uit te besteden en de invoering van het BTW-compensatiefonds leidde niet tot een toename in uitbesteden, omdat andere  – zoals de kwaliteit en de stabiliteit van de dienstverlening – motieven dan financiële de besluitvorming sterk beïnvloeden.

De conclusie is dan ook kraakhelder: “Het fonds ontbrak het aan legitimiteit doordat gemeenten verklaren dat de heffing van BTW in de praktijk hun afwegingen rond zelf doen of uitbesteden niet of nauwelijks verstoorde.”

Geen probleem en geen oplossing
Naast het creëren van een gelijk speelveld tussen zelf doen en uitbesteden met betrekking tot de BTW, had het fonds twee andere doelstellingen: het beëindigen van de prikkel om BTW-besparende constructies aan te gaan en het vereenvoudigen van het onderling uitwisselen van personeel tussen overheidslichamen.

In theorie zou het fonds positieve effecten op beide aspecten moeten hebben. “Deze studie en andere evaluaties laten hiervoor geen bewijs zien, zowel niet voor het bestaan van het probleem, als voor de mate waarin het fonds een oplossing zou bieden.”

Het compensatiefonds lijkt zijn doel daarmee voorbij te streven. Gemeenten zien er simpelweg het nut er niet van in. Toch ziet Wassenaar nog wel een toekomst voor het fonds. “De toenemende budgettaire krapte door de financiële crisis bij veel gemeenten leidt tot een prikkel om op zoek te gaan naar mogelijke efficiencyverbeteringen. Daardoor is het mogelijk dat de komende jaren het fonds alsnog een impuls zal geven aan het uitbesteden, en daarmee positiever zal worden beoordeeld.”

Rijk

Om het nut van het fonds te bewijzen en het gebruik te stimuleren heeft vooral het Rijk een belangrijk taak, zo adviseert het onderzoek om : “de interne evaluatie van gemeentelijke taakuitoefening zou stimuleren, net als de kwaliteit van de gemeentelijke inkooporganisaties, omdat beide aspecten kunnen bijdragen aan een meer positieve beoordeling van het BTW-compensatiefonds, een optimale ingerichte gemeentelijke organisatie en een voldoende gebruik van het BTW-compensatiefonds.”