U kent dat gevoel wel: je denkt dat je ergens grip op hebt, maar toch blijkt dat niet zo te zijn. Grip is een lastig begrip. Voor de één betekent het dat je zelf maximale controle hebt, voor de ander betekent het enige afstand tot de zaak waar het over gaat, maar toch kunnen ingrijpen als de situatie daartoe noodzaakt.
Deze ambivalentie doet zich ook voor bij het zogenaamde verlengd lokaal bestuur: gemeenschappelijke regelingen. Ook wel bekend als de discussie over de ‘de grip op regionale samenwerking’.
Samenwerken, zeker met een groot aantal andere partijen, voelt voor veel betrokkenen steeds vaker als ‘tekenen bij het kruisje’. Vaak is er ook weinig keus. Of de samenwerking wordt van bovenaf opgelegd, bijvoorbeeld in de 42 regio’s jeugdzorg, of gemeenten kiezen in alle vrijheid om, al dan niet met andere partners, gezamenlijk een klus te klaren. De samenwerking gaat van heel licht, bijvoorbeeld een Economic Board, tot zwaar. Zware vormen zijn gemeenschappelijke regelingen en andere verbonden partijen, waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Kenmerkend voor alle samenwerkingsvormen is dat ze op (enige) afstand staan van het gemeentebestuur. Ze voeren meestal beleid uit (sociaal beleid, afvalinzameling, arbeidsmarkt, veiligheid e.a.) of ze dienen als een instrument om de economische aantrekkelijkheid van een bepaald gebied te stimuleren. In de RegioAtlas staat het gehele overzicht. Hoe beleidsrijker een onderwerp daarbij is, des te lastiger de samenwerking verloopt.
Als raadsleden een portefeuillehouder vervolgens vragen wat hij er voor zijn gemeente uitgesleept heeft, dan komt vaak de reactie dat hij zijn uiterste best gedaan heeft maar dat, hoe jammer ook, hij er niet meer alleen over gaat. En dat hij afhankelijk is van veel andere belanghebbenden met wie de koek verdeeld moet worden. Met samenwerking lekt daarmee autonomie en zeggenschap weg. En dat hoeft allemaal niet zo erg te zijn, als je ook maar de, liefst onderbouwde, indruk hebt dat er ook wat voor terugkomt. En dat is vaak lastig te bepalen. Want waar de kosten heel concreet zijn (euro’s per jaar), is het moeilijk om de baten (beleidseffecten) op een duidelijke manier in beeld te brengen. En om die vervolgens ook nog te kunnen vergelijken met andere gemeenten, zodat je daarmee iets zinnigs over de doelmatigheid kunt zeggen. De paragraaf verbonden partijen van de gemeentelijke begroting en jaarrekening bevat informatie over de samenwerkingspartners. Meestal is deze ontoereikend om er een oordeel op te kunnen baseren over het functioneren en presteren van de verbonden partij. Daartoe zijn er dan wel zienswijzeprocedures om gemeenteraden meer invloed te geven op de gang van zaken. Maar invloed is beslist iets anders dan grip. Invloed oefen je uit, maar grip geeft een steviger gevoel van resultaat. En met het weglekken van deze grip wordt ook het budgetrecht van de raad steeds verder uitgehold.
Feiten over samenwerking
Eerst enkele feiten over samenwerking. Feit is dat burgers zich weinig aantrekken van bestuurlijke schalen en indelingen. Het meeste menselijke gedrag laat zich niet structureren of sturen door gemeentelijke grenzen. Voor het openbaar bestuur werken grenzen echter wel structurerend. Zo blijkt uit een onderzoek van het ministerie van Binnenlandse Zaken (2017) dat grote gemeenten meer samenwerken dan kleine gemeenten. De gemiddelde Nederlandse gemeente doet mee in 27 samenwerkingsverbanden. Daarbij blijken provinciegrenzen erg bepalend te zijn. Veruit de meeste gemeenten werken vooral samen met gemeenten uit dezelfde provincie en dan ook nog volgens vaste patronen waarin geografische nabijheid van belang is. Gedeelde identiteit wordt blijkbaar belangrijk gevonden. Een veel gebruikt argument om te gaan samenwerken is dat het kostenefficiënt zou zijn. Die veronderstelling kan niet eenduidig worden onderbouwd. Het Centrum voor het Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) kon in 2016 geen aanwijzingen vinden die erop duiden dat gemeentelijke samenwerking in de periode 2005-2013 heeft geleid tot lagere gemeentelijke uitgaven. Gemeenten die over de hele breedte veel samenwerken hebben een uitgavenontwikkeling die niet meetbaar afwijkt van de uitgavenontwikkeling van gemeenten die weinig samenwerken. En het aantal inwoners van een gemeente of het aantal gemeenten in een samenwerkingsverband is niet van invloed op dit resultaat.
Wat te doen?
Vele handleidingen en tips zijn er inmiddels uitgebracht over de vraag hoe je als deelnemende gemeenteraad grip kunt houden op de regionale samenwerkingsvormen en hun bijdrage aan het gemeentelijk beleid. Net voor de zomer heeft minister Ollongren van Binnenlandse Zaken nog wat papier aan de stapel toegevoegd. In een brief aan de Tweede Kamer (d.d. 29-6-2018) beschrijft ze op welke wijze ze de legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen wil versterken. Ze probeert met haar voorstellen een balans te vinden tussen de effectiviteit en de legitimiteit van de regelingen. Daarbij heeft de controlerende rol van de gemeenteraad haar bijzondere aandacht.
Vooropgesteld moet worden dat de minister de bovenstaande analyse deelt. Het lokale en regionale bestuursniveau zijn van toenemend belang, ook vanwege de decentralisaties. Dat leidt tot schaalvergroting en professionalisering. Hoe moeten gemeenteraden zich daartoe verhouden? Wat stelt de minister voor?
In de eerste plaats wil de minister de verantwoording bij gemeenschappelijk regelingen versterken. Na wat wollige beschouwingen zegt de minister dit op ‘incrementele wijze’ te willen doen, met name door de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) daarop aan te passen. In de tweede plaats moet de beschikbaarheid van effectieve samenwerkingsvormen worden vergroot door meer flexibiliteit.
Als uitwerking stelt de minister voor:
• meer flexibiliteit in de samenstelling van een algemeen of dagelijks bestuur;
• mogelijkheden bieden voor inspraak voor burgers bij het aangaan van een gemeenschappelijke regeling;
• afspraken maken over een periodieke evaluatie van de regeling;
• ter versterking van de positie van de gemeenteraad het mogelijk maken dat, in nader te bepalen gevallen, de raad een zienswijze kan geven op een voorgenomen besluit van een bestuur van een gemeenschappelijke regeling. Ook gaat de minister bezien of het controle-instrumentarium moet worden uitgebreid. Bijvoorbeeld voor de betrokken rekenkamers, in de vorm van een (regionaal) recht van enquête of door een grotere rol voor de griffier(s) in de ondersteuning van regelingen.
Voor rechtstreekse verkiezingen van het bestuur van een samenwerkingsverband ziet de minister nu geen aanleiding. Een vierde bestuurslaag blijft ongewenst.
Daarnaast wil de minister met tien regio’s aan de slag, in de vorm van pilots, om samen voorstellen te genereren waarmee de balans tussen effectiviteit en legitimiteit kan worden versterkt. Tot slot wil de minister de toerusting en ondersteuning van raadsleden en griffiers (blijvend) op orde brengen.
Waardering
Hoe moeten we deze voorstellen beoordelen? Ik waardeer het dat de minister opnieuw de tanden zet in deze taaie materie. Het valt niet mee de wildgroei aan regionale samenwerkingsvormen (als vormen van functioneel bestuur) in de hand te houden. Mijn beeld is dat de minister zich, als hoeder van de territoriale hoofdstructuur, te vaak de kaas van het brood laat eten door andere ministeries. Tegelijkertijd snap ik ook dat samenwerking gebaseerd is op uiteenlopende motieven, waarbij eenduidigheid in de territoriale schaal maar één van de argumenten is.
Voornemens
De uitwerking van de minister bevat veel voornemens die nog uitgewerkt moeten worden en ook wat concrete punten. De uitwerking komt op mij ambivalent over. In de praktijk zijn heel veel gemeenschappelijke regelingen inmiddels collegeregelingen geworden. Dat past ook in de duale bestuursstructuur. Althans voor over de regelingen ook over uitvoering gaan en geen beleidsmatige component kennen. De kernvraag die niet wordt gesteld, en dus ook niet beantwoord, is waarom het huidige instrumentarium van de Wgr niet goed werkt. Uit recent onderzoek van de Universiteit Twente blijkt dat raadsleden een duidelijk gevoel van gebrek aan controle ervaren bij deze wet. Dat gevoel kunnen we natuurlijk niet wegnemen. Maar is dat gevoel gerechtvaardigd? De Wgr bevat immers al een groot aantal informatie- en verantwoordingsverplichtingen. Gebruiken raadsleden de hen toekomende rechten en mogelijkheden wel? Geven wethouders wel invulling aan hun informatieplicht inzake regionale zaken? En gunt men elkaar gelegenheid om daarover van gedachten te wisselen? De afstand tussen raad en gemeenschappelijke regelingen is de laatste jaren beslist toegenomen, zeker nu het als regel collegeregelingen betreft. Wat mij betreft zou een intensiever gebruik van de bestaande rechten al een belangrijk deel van het ervaren gevoel van gebrek aan controle (bij 56 procent) van de raadsleden kunnen wegnemen. En waarom doen ze dat dan niet hoor ik u vragen? Als u raadslid bent zou u die vraag eerst zelf kunnen beantwoorden …
Ruimte voor pionieren
De minister bewandelt in haar aanpak een onlogische weg. In plaats van eerst bovenstaande vraag te beantwoorden, schiet ze door met de aankondiging van nog meer controle-instrumenten. In dit geval lijkt mij meer niet beter. Ook is het jammer dat de minister niet eerst de uitkomsten van de tien aangekondigde regiopilots afwacht en dan op basis daarvan verbetervoorstellen doet. En het blijft spijtig dat de minister zich genoodzaakt zag de Experimentenwet gemeenten vorig jaar in te trekken na een negatief advies van de Raad van State. Los van de te kiezen vorm, Experimentenwet of anders, is er in het regionale vraagstuk juist veel behoefte om te experimenteren. Daarmee kunnen, gevoed door de praktijk, gedragen oplossingen ontstaan. En raadsleden kunnen daar, met al hun jaren raadservaring, bij uitstek aan bijdragen. Als de voorstellen van de minister met deze ervaringen verrijkt kunnen worden, is er goede hoop op meer grip op regionale samenwerking. Waarmee verlegd lokaal bestuur dan ook weer ervaren kan gaan worden als verlengd lokaal bestuur.
Gerrit Hagelstein, raadsgriffier gemeente Ede
Geef een antwoord