De huidige problemen van gemeenten en inwoners met de Omgevingswet lieten zich zo’n tien jaar geleden al uittekenen. Dat stelt expert ruimtelijke kwaliteit Flip ten Cate. Van een integrale aanpak is geen sprake en ook participatie is slecht geregeld.
De oud-directeur van de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit (FRK) brengt zijn kritiek in zijn recente boek Mooiwaarts. Hierin blikt hij terug op ruim twintig jaar ruimtelijke ordening in ons land.
Mooiwaarts is de naam van het in 2011 door de FRK gestarte offensief om met positief elan aan ruimtelijke kwaliteit te werken.
Ten Cate waarschuwde bij de publicatie van de Invoeringswet in 2017 al dat het losknippen van bouwtechnische eisen en ruimtelijke kwaliteitseisen, vormgeving en gebruik van een gebouw de revolutionaire omwenteling naar een integrale aanpak van de omgevingskwaliteit om zeep zou helpen.
In plaats van dat de initiatiefnemer in één document inzicht krijgt in alle randvoorwaarden en beperkingen die gelden op de locatie van zijn project, worden al deze elementen getoetst in gescheiden vergunningstelsels.
Wie een vergunning voor het lozen van afvalwater aanvraagt, krijgt bijvoorbeeld geen omgevingsplanvergunning maar een losstaande lozingsvergunning gebaseerd op het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), een van de vier AmvB’s onder de Omgvingswet.
“De knip in de omgevingsvergunning is ronduit rampzalig. Daarmee is de samenhang tussen deze beide onlosmakelijk met elk verbonden regelsystemen weg en daarmee de integrale behandeling”, licht Ten Cate toe in een interview toe.
Daarbovenop is de toetsing of een bouwwerk veilig is en aan de norm voldoet, naar gecertificeerde ‘kwaliteitsborgers’ geprivatiseerd. De gemeente speelt geen rol meer, wat eveneens funest is voor de integrale afweging van omgevingskwaliteit, het hoofddoel van de Omgevingswet.
Uitvoeringspraktijk
Dat initiatiefnemers zelf kunnen bepalen voor welke activiteiten ze wanneer ze een vergunning aanvragen, zorgt ook voor praktische problemen, zo berichtte Gemeente.nu onlangs. Gemeenten worden overspoeld door losse en versnipperde vergunningaanvragen. Ook toezichthouders raken het spoor bijster.
Welstandscommissie
Voor de komst van de wet in januari 2024 werd elk bouwplan beoordeeld door de ‘welstandscommissie’. Een aanvraag voor een vergunning werd geweigerd, als het plan niet aan de redelijke eisen van welstand voldeed, te beoordelen door dit selecte gezelschap van stedenbouwkundigen, architecten en cultuurhistorici. Soms tot afgrijzen van burgers die hun plannen afgeschoten zagen worden.
In de Omgevingswet is dit wettelijk voorschrift verdwenen. De wet laat het aan gemeenten zelf over om te bepalen wat voor een goede omgevingskwaliteit nodig is. Alleen voor het beoordelen van vergunningaanvragen voor monumenten is een gemeentelijke adviescommissie verplicht.
Bredere opdracht
De Tweede Kamer sprak in een breed aanvaarde motie de wens uit, dat deze commissie een veel bredere opdracht zou krijgen en niet alleen aan monumentale waarden zou toetsen.
Ten Cate voorzag al vroeg dat de meeste gemeenten hieraan gehoor zouden geven. “Ik ken geen gemeenten, die hun omgevingskwaliteit zomaar zullen laten verloederen. Alsof ze de zorg voor hun eigen grondgebied opeens niet langer serieus nemen, omdat het Rijk zich daar niet meer mee bemoeit.”
Verduurzaming
Ten Cate constateert dat de gemeentelijke adviescommissies zich vandaag de dag zelfs buigen over projecten voor verduurzaming (isolatie, zonnepanelen, warmtepompen en airco’s) en natuurinclusief en biobased bouwen.
Wel ziet hij dat er ook gemeenten zijn die, in hun zoektocht naar beleidsvernieuwing en efficiency, overwegen om minder aanvragen aan de adviescommissie voor te leggen, en deze vaker door de eigen ambtenaren te laten beoordelen volgens het welstandsbeleid.
Deze mogelijkheid van de ‘kan-bepaling’ werd overigens al in 2013 ingesteld onder de Wabo, de voorganger van de Omgevingswet.
Participatie
Ten Cate weet uit zijn jarenlange ervaring dat bewoners aan de kwaliteit van hun buurt hechten. Ze zitten niet te wachten op het schrappen van welstandsregels.
Participatie, bedoeld om de betrokkenheid van omwonenden bij bouwplannen te stimuleren, is in de Omgevingswet echter slecht geregeld. Dat vertelde Ten Cate samen met andere deskundigen al in 2020 aan Gemeente.nu, vier jaar voor de Omgevingswet van kracht zou worden.
Aanvragers van omgevingsvergunningen, van particulier tot projectontwikkelaar, moeten voortaan aangeven of ze aan participatie hebben gedaan en zo ja, wat het resultaat hiervan is. Juist daar is hij kritisch over.
“Als je het publieke belang van het horen van bezwaren bij een bouwinitiatief in handen legt van iemand die een groot privaat belang heeft bij een bepaalde uitkomst, dan is het risico op manipulatie groot. Je nodigt partijen uit hun omgeving zodanig te beïnvloeden dat ze met hun project akkoord gaat.”
Ten Cate vindt dat de regie voor participatie te allen tijde bij de overheid moet liggen. Volgens hem zijn de ‘checks and balances’ nu onvoldoende helder.
De Algemene wet bestuursrecht (Abw) bevat weliswaar een algemeen vangnet: het college moet bij het afgeven van een vergunning alle relevante belangen hebben gewogen, “maar dat is niet een erg scherp instrument”, zegt Ten Cate.
Skyboxplanologie
Hetzelfde geldt voor de ‘skyboxplanologie’. Met deze term wordt bedoeld dat het college de macht heeft om zonder controle door de raad vergunningen voor bouwplannen af te geven. Ook al zijn plannen in strijd met het beleid, dat door diezelfde raad is vastgesteld.
“Dit opent de deur naar omkoping en corrupte beïnvloeding door private partijen die een groot belang hebben bij zo’n vergunning”, betoogt Ten Cate.
Ook hier kan de raad inmiddels randvoorwaarden stellen via de beleidsregels in het omgevingsplan, maar dat neemt lang niet alle risico’s weg, vindt hij.
Als een projectontwikkelaar met een miljardenplan komt dat nietin het omgevingsplan past, kan het college bijvoorbeeld besluiten om via de BOPA (Buitenplanse Omgevingsactiviteit) alsnog een vergunning te verlenen.
Cultuuromslag
Ten Cate ziet het als een groot gemis dat het rijk nagelaten heeft zowel overheden als burgers mee te nemen in de gang naar de Omgevingswet.
De ingrijpende cultuuromslag die de wet wil bewerkstelligen had volgens hem begeleid moeten worden met grote investeringen in bestuurscultuur, bureaucratie en ook de nieuwe rol van rechters, advocaten en bestuursjuristen. In plaats daarvan trok het rijk juist enorme bedragen uit voor het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO).
“Dat was ook nodig, omdat de complexiteit van het DSO is onderschat. De aanvankelijk miljoenenraming werd echter later bijgesteld tot zo’n twee miljard euro. En het digitale stelsel is nog steeds niet af”, zegt Ten Cate.
ETFAL
Dat de rechterlijke macht onvoldoende is voorbereid op de Omgevingswet, kwam recent nog naar voren in een analyse door Gemeente.nu van een groot aantal ETFAL-uitspraken.
Rechters behandelen het ETFAL-principe (evenwichtige toedeling van functies aan locaties) grosso modo hetzelfde als de vroegere wettelijke norm voor ‘een goede ruimtelijke ordening’.
Volgens Ten Cate is ETFAL voor niemand te begrijpen en moet de wetgever voor aanvullingen zorgen, om het principe juridisch toepasbaar te maken.
Geef een reactie