Geschreven door Prof. Frans Tonnaer, emeritus hoogleraar omgevingsrecht.
Op 20 mei jl. maakte minister Ollongren van BZK haar voorstel bekend om de stelselherziening rondom de Omgevingswet op 1 januari 2022, dus een jaar later dan oorspronkelijk gepland, in werking te laten treden. Vanwege de gevolgen van het coronavirus, maar ook door de ontwikkelingen rond het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO), was de oorspronkelijke datum van 1 januari 2021 niet haalbaar.
De nieuwe datum geeft volgens de minister voldoende ruimte om het wetgevingsproces af te ronden, het DSO op te leveren, de regelgeving goed te implementeren en ermee te oefenen. Met de bestuurlijke partners komt zij tot de conclusie dat de nieuwe datum voor iedereen realistisch is met het oog op een zorgvuldige voorbereiding op de wet. De brief van de minister gaat gepaard met een verklaring van het Ministerie, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW), waarin de vier partijen onderschrijven dat de datum van 1 januari 2022 wenselijk en realistisch is.
Aangezien de Eerste Kamer de Aanvullingswet en het Aanvullingsbesluit natuur voor het zomerreces zal behandelen, zal het volgens de minister mogelijk zijn het wettelijke stelsel als geheel nog dit jaar af te ronden. Dan zal het laatste stukje van de wettelijke puzzel zijn gelegd. Vanwege de onderlinge verbondenheid met de Omgevingswet, c.a. zal tegelijk met de wet ook de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) inwerking treden.
2021 wordt implementatiejaar
Na de zomer, als de meest recente monitorgegevens kunnen worden betrokken en de praktijksessie over het DSO heeft plaatsgevonden, gaat de minister met de Tweede Kamer in debat over de datum van inwerkintreding. Als de Kamer de datum bevestigt, zal het jaar 2021 een ‘implementatiejaar’ worden. Die tijd kan ook goed gebruikt worden om tegemoet te komen aan de kritiek van onder meer de VNG en de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland op het Ontwerpbesluit kwaliteitsborging voor het bouwen.
Men moet overigens niet verwachten dat de nieuwe wet en de uitvoeringsregels na hun vaststelling een rustig bezit zullen zijn. Net zoals tijdens de voorbereiding voortdurend tal van nieuwe ontwikkelingen en inzichten in het stelsel zijn verwerkt, zo zal dat ook na de inwerkingtreding het geval zijn. Dan is er wel een centraal wettelijk kader waarin actuele ontwikkelingen zoals energietransitie, klimaatadaptatie en gezondheidsbeleid (o.m. coronamaatregelen) een plaats kunnen vinden en zijn er vernieuwde instrumenten beschikbaar waarmee die ontwikkelingen in het stelsel beter kunnen worden ‘geaccommodeerd’.
Als het wettelijke stelsel tegen het einde van het jaar is afgerond, zal er dus nog een jaar tijd zijn ter voorbereiding op de inwerkingtreding en het blijft de vraag of dat wel voldoende tijd is. En natuurlijk kan er met dit vooruitzicht ook nu al aan worden begonnen en wordt er op diverse fronten ook al volop gewerkt aan de voorbereiding, vanuit het oorspronkelijke idee van inwerkingtreding per 1 januari 2021. Deze extra tijd kan wat mij betreft ook goed gebruikt worden om enkele missers die bij de voorbereiding van de wet in het systeem zijn geslopen te herstellen. Ik noem ze in het kort.
Het omgevingsplan aangepast door een ander dan het gemeentebestuur?
Een onmogelijke bruidsschat
De wet maakt het mogelijk dat dat de regering in plaats van de gemeenteraad rechtstreeks de inhoud bepaalt van het omgevingsplan als gemeentelijke verordening. Dat is onder meer aan de orde bij de zogenoemde ‘bruidsschat’. Deze bestaat uit regels die oorspronkelijk vooral in het Activiteitenbesluit milieubeheer waren opgenomen en waarvan de minister vind dat ze in het nieuwe stelsel niet meer door het Rijk moeten worden vastgesteld. Toch is de regering van oordeel dat de materie geregeld moet worden en wel op decentraal niveau. Om geen lacune te laten ontstaan in deze materie worden deze regels met deze fraaie term aan de gemeenten en waterschappen ‘cadeau’ gegeven, waarmee dus op twee gedachten wordt gehinkt. Wat het omgevingsplan betreft bestaat deze bruidsschat uit maar liefst 292 artikelen, terwijl de waterschappen zo’n 76 artikelen in de schoot geworpen krijgen. Daarmee worden deze besturen ook bestuursrechtelijk verantwoordelijk voor de handhaving van deze bepalingen die als hun eigen bepalingen moeten worden beschouwd en worden ze ook civielrechtelijk aansprakelijk voor het al dan niet handhaven daarvan. Kritiek daarop werd gepareerd door erop te wijzen dat de decentrale besturen deze regelingen ook weer direct kunnen aanpassen of zelfs intrekken, wat overigens niet voor alle bepalingen geldt.
Projectbesluit treedt buiten zijn oevers
Een soortgelijke inbreuk op de gemeentelijke regelingsvrijheid betreft de door de minister, GS en het dagelijks bestuur van het waterschap vast te stellen projectbesluiten. Via vaststelling van de regels die aan deze besluiten worden verbonden, worden ‘automatisch’ ook de daarmee in strijd zijnde ter plekke geldende regels van het omgevingsplan gewijzigd. Dat dus zonder dat het gemeentebestuur daaraan te pas komt! Daarmee treedt het projectbesluit buiten zijn oevers, terwijl op basis van de wet via de inzet van instructieregels eenzelfde resultaat kan worden bereikt waardbij de gemeentebesturen zelf aan zet zijn, afwegingsvrijheid kunnen hebben en aldus voor een betere inpassing in het plan kunnen zorgen.
Voorbescherming: Rijk en provincie kunnen omgevingsplan gedeeltelijk bevriezen
Een derde anomalie betreft de voorbeschermingsregels. Provinciale staten en de minister kunnen een ‘bevriezingsbesluit’ nemen met het oog op de voorbereiding van een projectbesluit, een instructieregel of een instructie. Ook zo’n voorbereidingsbesluit wijzigt het omgevingsplan met voorbeschermingsregels. En ook hier wordt dus het gemeentebestuur overruled met besluiten die hun eigen eerdere besluiten zonder hun betrokkenheid wijzigen.
Strijd met Gemeentewet en Grondwet
Deze aanpak staat in alle drie genoemde gevallen op gespannen voet met de Grondwettelijk verankerde autonomie van de gemeentebesturen (art. 124, eerste lid) en is regelrecht in strijd is met artikel 147 van de Gemeentewet, waarin is bepaald dat de gemeentelijke verordeningen door de gemeenteraad worden vastgesteld. En wat te denken van het eerste lid van artikel 117 van die wet waarin de minister (van BZK) wordt opgedragen de decentralisatie ten behoeve van de gemeenten te bevorderen?
Lukt het de gemeenten om tijdig een ‘niet-tijdelijk’ omgevingsplan te maken?
Van tijdelijke naar niet-tijdelijke omgevingsplannen
Bestaande ruimtelijke plannen zullen ingevolge de Invoeringswet Omgevingswet van rechtswege omgevingsplannen zijn. Zij vormen dan na de invoeringsdatum het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Het is de bedoeling dat de gemeentebesturen tot 1 januari 2029 de tijd krijgen om het tijdelijke deel van het plan om te zetten in een definitieve vorm, waarbij voldaan wordt aan de eisen van de nieuwe wetgeving. Het concrete tijdstip zal bij KB worden bepaald. Al is dit een tamelijk lange overgangstermijn, toch zullen de gemeenten die tijd hard nodig hebben om alle planregels voor het gehele grondgebied te vernieuwen, want dat impliceert deze wettelijke regeling. Deze omzetting geldt niet alleen voor de genoemde regels, maar ook voor alle andere gemeentelijke regels met betrekking tot het fysieke domein, voor de bruidsschat en voor de verwerking van rijks- en provinciale instructieregels. Ook moet het niet-tijdelijke (definitieve) omgevingsplan voldoen aan de nieuwe digitale standaarden.
Functies evenwichtig toedelen aan locaties: hoe doe je dat?
Maar het minst duidelijk en daarmee het moeilijkste, is het voldoen aan de eis dat het omgevingsplan in ieder geval voor het gehele grondgebied van de gemeente regels moet bevatten die nodig zijn met het oog op een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Daartoe moeten alle regels van het omgevingsplan tegen die achtergrond worden beoordeeld, op elkaar worden afgestemd en in het omgevingsplan tot een logisch geheel worden gesmeed. Al zijn er staalkaarten samengesteld voor bepaalde soorten gebieden en is er een casco voor zo’n plan ontwikkeld, op dit moment is nog volkomen onduidelijk hoe het toekomstige omgevingsplan in de zin van de wet er zou kunnen of moeten uitzien. Het is niet te veel gezegd dat de ambitie om te komen tot omgevingsplannen in de zin van de Omgevingswet, de grootste opgave zal zijn waar de gemeenten de komende jaren voor zullen staan wat betreft het fysieke domein, en in relatie daarmee ook voor de aanpalende onderdelen van het sociale domein. Zonder ‘hulp van buiten’ zie ik de gemeenten daarin niet slagen. En zolang er nog geen ‘echte’ nieuwe plannen zijn lijkt het aanbevelenswaardig om de oude plannen nog te kunnen aanpassen. Zoals de regeling er nu uitziet kan dat niet meer na de inwerkintreding van de wet en de verwachting is dan ook dat de gemeenten op grote schaal het instrument van vergunning voor omgevingsplanactiviteiten (OPA’s) op oneigenlijke wijze gaan inzetten. De minister heeft een waarschuwing daarvoor vanuit de Eerste kamer in de wind geslagen. Het zou jammer zijn als de OPA’s een gezonde ontwikkeling van het nieuwe kindje in de weg staan!
Aanvullingen, opmerkingen en/of tips? Reageer hieronder of stuur een mail.
Geef een antwoord