Het uitstel doet er niet aan af dat de Omgevingswet een slinger zal geven aan de energietransitie, denken beleidsmakers. Door snellere procedures, ruimere burgerparticipatie en een ‘integrale aanpak’. Maar: er zijn ook twijfels, leert een rondje langs het energieveld.
Een hindernis voor de realisatie van windparken, zonneweides en andere duurzame energieopwekkers in ons land zijn de lange doorlooptijden. Van de planvorming tot de eerste watts aan groene energie, is maar liefst zo’n 10 jaar nodig, zowel op land als op zee. Deze tijd gaat voor het overgrote deel – 7 tot 8 jaar – op aan vergunningentrajecten en participatieprocessen, weet directeur Olof van der Gaag van de Nederlandse Vereniging Duurzame Energie (NVDE), belangenbehartiger voor zo’n 1500 bedrijven in deze sector.
‘De gedachte wordt omarmd’
‘De gedachte van een volledig duurzame energievoorziening wordt door de bevolking omarmd, weten we uit onderzoek van bureaus als Motivaction. Maar als een windturbine in de eigen omgeving komt, ligt dat voor sommige inwoners toch wel anders.’ Terwijl de noodzaak van meer duurzame energie evident is, aldus Van der Gaag. Met de voorziene 11,4 procent in 2020 loopt Nederland in Europa ver achter.
Sterker nog: 25 procent minder CO2-uitstoot moet dit jaar al een feit zijn vanwege het Urgenda-vonnis. Dat doel is niet haalbaar, heeft het Planbureau voor de Leefomgeving uitgerekend. ‘De situatie is urgent, we doen consequent niet genoeg,’ zegt de NVDE-directeur.
De snellere procedures waarin de Omgevingswet voorziet, kunnen zeker verlichting bieden, voorziet de spreekbuis van de sector. ‘Ik hoop dat we procedures kunnen verkorten. De betere bundeling van regelgeving en de integrale blik van de wet zijn daarvoor belangrijke punten, naast ruimte voor lokaal maatwerk en betere participatiemogelijkheden.’
Maar, stelt hij, het zal aan de uitvoeringspraktijk bij gemeenten liggen of de snelheid en efficiency die de Omgevingswet belooft, worden geïncasseerd. Misschien is het voor lokale overheden zo gek nog niet dat ze wat extra tijd krijgen, nu de wet ‘vanwege coronamaatregelen’ tot nader order is afgeblazen. ‘Veel gemeenten oriënteren zich nog op welke rol ze in de energietransitie moeten pakken. Ook moeten de meeste zich de kennis van duurzame energietechnieken nog eigen maken.’
De geest van de Omgevingswet is goed, aldus Van der Gaag, maar bij gemeenten zou ‘de spirit’ soms nog ontbreken.
Onderzoek en procedures
Advocaat en omgevingsjurist Jan van der Grinten bij Kennedy Van der Laan verwacht juist niets van de snellere procedures van de Omgevingswet. ‘Complexe projecten hebben een lange doorlooptijd, omdat het veel onderzoek vergt om een deugdelijke aanvraag in te dienen. Ook is een lange adem nodig vanwege bestuursrechtelijke procedures die vaak tegen het besluit op vergunningsaanvragen worden gevoerd.
‘Wij adviseren veelvuldig over het noodzakelijke onderzoek dat aan een aanvraag voorafgaat en het meest efficiënte gebruik van de procedurele mogelijkheden. Want dáár zit de tijdwinst en daar verandert de Omgevingswet vrijwel niets aan. Er is bij de totstandkoming van de wet bijvoorbeeld gezegd: we gaan vaker over op de reguliere omgevingsvergunning, dus naar acht weken tussen aanvraag en beslissing. Maar deze periode is bijna nooit bepalend voor de duur van een plan tot en met de uitvoering.’
Tegen die snellere vergunningverlening, die overigens niet in alle gevallen geldt, staat bezwaar open, licht Van der Grinten toe. ‘Zo kan de reguliere procedure uiteindelijk langer duren dan de uitgebreide voorbereidingsprocedure.’ De ervaring leert, aldus de jurist, dat bij ruimtelijke projecten waar de belangen groot zijn, er bijna altijd partijen zijn die procedures starten. ‘Er is geen enkel bewijs dat er onder de Omgevingswet versnelling van procedures gaat optreden.’
Wat de Omgevingswet hierin gaat bereiken, stelt ook Van der Grinten, zal vooral afhangen van de ambtelijke en politieke cultuur bij gemeenten. ‘Zo is er geen garantie dat de participatie als betekenisvol wordt ervaren. Er wordt in de wet bijzonder weinig voorgeschreven op dat vlak, alleen dat iemand die iets wil ondernemen, moet motiveren wat hij heeft gedaan om hiervoor de handen op elkaar te krijgen. Waar het bij betekenisvolle participatie om draait, is dat inwoners daadwerkelijk het gevoel hebben dat het ook zin heeft om mee te praten.’
Wethouder weet het niet
Wethouder Martijn van der Putten van Venray zegt nog niet goed te kunnen inschatten of zijn gemeente van de energietransitie van de Omgevingswet zal profiteren, vooropgesteld dat de wet alsnog doorgaat uiteraard. Kortere doorlooptijden? ‘Of dat gaat lukken vraag ik me af. De procedure zelf kan dan wel van 26 naar 8 weken, dat is althans het streven. Als je afdwingt dat een initiatiefnemer vooraf in dialoog gaat met zijn omgeving, kan de winst van die 18 weken in het participatieproces weer verdampen.’
Burgers en bedrijven betrekken via participatie, blijkt vooral nog een vraagteken voor de bestuurder. ‘We houden zelf met initiatiefnemers een startgesprek om te verkennen op wie hun plan van invloed is en of ze met die betrokkenen hebben gesproken. We willen zien wat de omgeving naar hen terugkoppelt en wat dat betekent voor eventuele wijzigingen in het plan. We vinden het van een zekere charme getuigen, om daar als gemeente het voortouw in te nemen.”
Integrale aanpak
In juni moeten dertig regio’s in ons land een conceptversie van een Regionale Energiestrategie (RES) opleveren, hoewel ook hiervoor een roep om uitstel klinkt. De plannen brengen in beeld welke energiedoelen binnen welke termijn gehaald moeten zijn en hoe de ruimtelijke inpassing wordt georganiseerd. Gemeenten, provincies en waterschappen trekken hierin gelijkwaardig op.
‘De RES’en,’ legt Kristel Lammers van het nationale programma NP RES uit, ‘gaan over ingrepen in de fysieke leefomgeving met windturbines en zonnepanelen. De Omgevingswet kijkt integraal naar een gebied, dus ook naar andere functies, zoals landbouw, mobiliteit en natuur. In de kerninstrumenten van de wet, zoals de omgevingsvisie en het omgevingsplan kunnen de RES’en landen. Gemeenten zijn verplicht om daar inwoners bij te betrekken.’
Omgevingsjurist Van der Grinten geeft Lammers gelijk. ‘Dat klopt, dit hoort thuis in de omgevingsvisie, wat ook een heel nuttig instrument is omdat het een leidend beleidskader biedt voor het omgevingsplan en hoe je de uitvoering vorm gaat geven. Wel benadrukt de omgevingsvisie meer het belang dat je alle verschillende ruimtelijke belangen die betrokken zijn bij de planvorming, direct bij elkaar haalt. Ook hier geldt dat je afhankelijk bent van de mensen die het beleid maken en moeten uitvoeren. Een omgevingsvisie is op zichzelf nog geen waarborg dat er geen activiteiten in elkaars nabijheid plaatsvinden, die zich slecht tot elkaar verhouden.”
Veel druk op energiestrategie
De energietransitie en in het bijzonder de RES’en zitten in een behoorlijk andere versnelling dan de Omgevingswet, vindt wethouder Van der Putten in Venray. ‘Op de RES staat veel druk, want de regio moet begin volgend jaar al een bod neerleggen bij het Rijk. Het spannende is bovendien dat als wij met een fantastisch bod komen, hoe men dan gaat reageren. Het Rijk gaat ons straks ergens mee confronteren, als onze ambitie niet verstrekkend genoeg zou zijn. Hoe dit past in de geest van de Omgevingswet? Ik zou het niet weten.’
Gelukkig, zegt deskundige Van der Grinten, kun je met de huidige wetgeving al heel goed werken aan. ‘De energietransitie vraagt een goede afweging van alle betrokken belangen, waarin je betrekt welke middelen je aan burgers beschikbaar stelt en wat je van henzelf, al dan niet financieel, kunt vragen. Je moet je in elk geval niet blindstaren op de Omgevingswet. Die is maar een papieren instrument.’
Een van de oorzaken, zo leert Eva Wolf ons, is dat de volgordelijkheid van de sturing omgedraaid moet worden om hieraan een eind te maken. Stuur in de volgorde van 1. op de relatie, 2. de procedure en 3. de inhoud. En dat staat haaks op de wijze waarop wij nu als overheid de samenleving tegemoet treden