Gemeenten zijn er voor hun burgers. Hun dienstverlening of taken variëren van publieke diensten tot diensten in het openbaar gebied, of bijvoorbeeld diensten in het ruimtelijk domein. Maar wat kósten die diensten nu eigenlijk? Wat kost een strekkende kilometer wegonderhoud of het jaarlijks onderhoud van een speeltoestel? En waarom zou je dat als gemeentesecretaris of wethouder willen weten?
Aangeboden door
Koen Perik
SIS Finance
k.perik@sis-finance.nl
In dit artikel wordt uiteengezet hoe je inzicht krijgt in de kostprijs van dienstverlening, en welke doel dat dan zou kunnen dienen. Een methode om kostprijzen te berekenen is Time Driven Activity Based Costing (TDABC). Als je die methode eenvoudig toepast, heb je de kans dat je intern inzicht krijgt in kosten en ze kunt gebruiken voor het afwegen van prioriteiten en programma’s. Maar dat is geen gelopen race. De ervaring leert dat als bij de kostprijsberekening alleen financiële medewerkers betrokken zijn, het niet werkt. De noodzaak en sturing moet vanuit de gemeentesecretaris komen. En die moet het eenvoudig houden.
Gemeenten stuurden in een ver verleden vanuit het zogeheten kasverplichtingenstelsel. Dan kijk je ieder jaar weer of je uitkomt met de inkomsten en uitgaven. Met zo’n stelsel kijk je van jaar tot jaar, zoals een ministerie in Den Haag. Je werkt dan niet met baten en lasten. Het zogeheten baten-lastenstelsel werd altijd al toegepast in het bedrijfsleven en later ook bij de lagere bestuurslagen van de overheid, zoals gemeentes en zelfstandig bestuursorganen (ZBO’s). Als je baten en lasten hebt kun je ook kostprijzen berekenen. Dat kan bij de kasverplichtingenstelsel niet. Het ‘van jaar tot jaar’-denken zit echter nog wel in de cultuur van de financiële bedrijfsvoering van gemeenten. Een raad stuurt eigenlijk het liefst weer op een goede balans tussen inkomsten en uitgaven. Een gemiddeld raadslid zou wel eens kunnen denken ‘wat nou kostprijzen per dienst of product? Ik wil gewoon dat mijn prioriteit op de agenda blijft!’ Je kunt haar of hem moeilijk ongelijk geven. Of toch wel?
Veranderingen in de financiële besturing van gemeenten
Een aantal issues heeft er toe geleid dat gemeenten projecten hebben gestart om kostprijzen voor de hele gemeente inzichtelijk te maken.
- Opstellen begroting onvoldoende gefundeerd;
- Producten en diensten die inwoners kunnen afnemen moeten geprijsd worden;
- Oplopende kosten of beperkte budgetten in het algemeen;
- Ontbrekend inzicht in kosten en onvoldoende kwaliteitsmeting binnen eigen gemeente;
- Geen basis voor interne doorbelasting – vaak nog procentuele verdeling;
- Voorbereiding op gedeeltelijke outsourcing van taken of samenwerking met andere gemeente.
Vanwege het ontbreken van goede kostprijzen en dus inzicht in het eigen huishoudboekje wordt in praktijk vaak gebruik gemaakt van externe benchmarkonderzoeken (‘wat kost mijn ICT-werkplek in vergelijking met andere gemeenten?’). Of van adviesbureaus die iedere paar jaar weer een financiële scans uitvoeren om te zien wat er mogelijk is met de beperkte middelen.
Dat is niet altijd een goede zaak. Veel organisaties en gemeenten laten feitelijk dan externe partijen iets berekenen wat controllers en financiële afdelingen zélf – met een druk op de knop – zouden moeten kunnen opleveren. Gelukkig nemen steeds meer gemeenten het heft zelf in handen.
Producten en diensten: bouwstenen van kostprijsmodel
Een kostprijsproject binnen een gemeente start met het definiëren van de zogeheten cost objects. Want waarván bereken je nu eigenlijk een kostprijs? Sommige gemeente hebben een producten en dienstencatalogus (PDC); dit biedt een goed startpunt kostprijsberekening. Enigszins generiek kun je bij gemeenten de volgende groepen van producten en diensten terug zien (figuur 1).
Figuur 1: de PDC is het startpunt van een kostprijsmodel (ABC)
Bij het inzichtelijk maken van kostprijzen zijn de producten of diensten op die manier de zogeheten cost objects. Denk hierbij aan de integrale kostprijs van een ICT-werkplek (binnen de groep ICT diensten) of van verleend HR-advies uur (binnen de groep Human resources). De producten en diensten in de producten en dienstencatalogus (PDC) of service catalogus meestal zijn leidend voor het berekenen van kostprijzen en inzichtelijk maken van financiën in het algemeen. Hier moeten niet-financieel managers – zoals regiehouders en accountmanagers – en financieel managers en controllers elkaar proberen te vinden. Het moet geen finance feestje worden.
En hier wringt direct de schoen bij veel gemeenten: de producten en diensten in de PDC zijn meestal nét niet eenduidig genoeg gedefinieerd om in een nieuwe kostprijsmodel te gebruiken. Bij het ontwikkelen van een PDC gaan afdelingshoofden, teamleiders of accountmanagers nog vaak zonder afstemming met controllers aan het werk. Zij doen goed werk, maar de PDC die zij vervolgens ontwikkelen moet net iets specifieker en eenduidiger worden neergezet om kostprijzen te kunnen berekenen. Want is schoonmaak nu een aparte dienst, of onderdeel van een geleverde vierkante meter ruimte waar ook klein onderhoud in zit? En wat is de eenheid van een ICT-werkplek met kantoorapplicaties: is dat een full time equivalent (fte, een persoon) of één standaard werkplek? Die duidelijkheid is vereist voor het ontwikkeling van een financieel model voor gemeentelijke diensten.
Het punt dat hier gemaakt wordt is dat het opstellen van een PDC een essentieel startpunt is voor het ontwikkelen van een kostenmodel – producten en diensten zijn nu eenmaal de cost objects in een ABC-model. Die producten en diensten kun je binnen je gemeente gebruiken om de kostprijs van – bijvoorbeeld – een paspoort te berekenen. Of als je als gemeente bijvoorbeeld werkzaamheden in het sociale domein voor een andere gemeente uitvoert, dit inzichtelijk kan maken.
Figuur 2: kostenmodel voor een gemeente biedt handvatten voor financiële en niet-financiële sturing
Het kostenmodel (inhoud)
De praktijk bij gemeenten leert dat het bestaande rekeningschema (boekhouding) en de kostenplaatsen (afdelingen) voldoende basis vormen voor een kostenmodel vormen. De ‘bouwstenen’ die nog eenduidig gedefinieerd moeten worden zijn er drie:
- processen – conform procesmodel van de gemeente;
- producten en diensten – conform de PDC;
- klantengroepen – conform organisatiemodel van de gemeente.
Figuur 3: de vijf bouwstenen van het kostenmodel
Laten we eens kijken naar een kostenmodel voor een (fictieve) kleine gemeente, die maar 5 ‘productgroepen’ levert. Om de kostprijs per product vast te stellen dienen personeelskosten met behulp van een ureninschatting toegerekend te worden aan producten en diensten. Dit kan worden gedaan op basis van Time Driven Activity Based Costing. Vervolgens moeten ook de materiële kosten worden toegerekend, en vrijwel altijd een directe toerekening waarbij geen verdeelsleutel nodig is. En tot slot moet ook bekend zijn welke eenheid elke product of diensten heeft.
Schematisch ziet dat er als volgt uit:
Figuur 4: werking van het model (TDABC)
Dit vereist dat in een kostproject de uren en materiële kosten per product moeten worden ingeschat. In de volgende paragraaf wordt ingegaan op de stappen die je als gemeente kunt nemen bij het (her)ontwikkelen van een op TDABC gebaseerd kostenmodel.
Het kostenmodel (4 stappen in het proces)
Projectmatig worden vier stappen onderscheiden voor de ontwikkeling en invoering. Zo’n project kun je in een doorlooptijd van 4 maanden uitvoeren, waarbij de beste periode de zomer is. Dan kun je met je nieuwe model ook begroten. Belangrijk te benadrukken dat de eerste keer dat een dergelijk project wordt gestart dit ook echt als project wordt aan gestuurd. Je doet het er niet even bij. Het kan in de lijn worden neergelegd. Agile en lean methodes en technieken liggen vervolgens voor dit type projecten niet voor de hand.
I Ontwikkeling concept kostenmodel (uitgangspunten en kaders)
- interviews met management, staf en finance (7 tot 10 interviews): eenduidig vaststellen requirements;
- desk research: analyse huidige informatie en systemen;
- vaststellen bouwstenen kostenmodel, zoals kostenobjecten en toepassing van een standaard procesmodel (rekening houdend met interne verrekeningen);
- assessment aanwezige informatie en bron-IT / administratieve systemen.
II Bouwen model in Excel
- vertalen concept model naar concrete allocatieregels;
- input templates ontwikkelen (excel);
- afstemming met eventuele andere kostenmodellen van de gemeente;
- hierbij wordt tevens rekening gehouden met indeling vast / variabel.
III Doorrekenen kostenmodel
- uren inschatten per product;
- inschatten materiële kosten per product;
- ontwikkelen rapportages op basis van nieuw kostenmodel;
- inrichten nacalculatie en verschillenanalyse;
- vaststellen rollen en verantwoordelijkheden verdere ontwikkeling en beheer.
IV Borging kostenmodel
- beschrijven kostenmodel met afspraken over actualisatie van de beschrijving;
- integratie in P&C cyclus;
- rollen en verantwoordelijkheden van het kostenmodel;
- eventueel transitie van Excel naar specifieke TDABC-tooling, zoals CostReport™
Figuur 5: stappen in het 4 maanden durende TDABC-project voor Nederlandse gemeenten
Overbodig te benadrukken dat het bovenstaande project geleid niet zou moeten worden door finance. Het ‘management’ van de gemeente is leidend. De bekende ‘finance feestjes’ leiden meestal niet tot duurzame verandering. Voldoende inbreng van medewerkers, teamhoofden en afdelingsmanagers uit het primaire proces is dan ook een bewezen succesfactor.
Drs Koen L.M. Perik RC is partner van SIS Finance en specialist in kostenmodellen in het publieke en private domein. SIS Finance ontwikkelde specifiek voor Nederlandse gemeenten een TDABC-aanpak en tooling. Hij is auteur van het boek De Kostprijs (herziene versie 2020).
Geef een reactie