Het is hoogst uitzonderlijk dat een groot evenement als het vreugdevuur in Scheveningen zonder vergunning wordt georganiseerd. Bijna overal waar een mensenmassa op de been komt, gaat daaraan een evenementenvergunning vooraf, zoals de regels voorschrijven.
Gemeente.nu sprak met deskundigen op het gebied van bestuursrecht en evenementen. Geen van hen kent voorbeelden van andere grote festiviteiten waarbij de gemeente slechts afspraken maakt of een convenant met de organisatie sluit. ‘Een vergunning is vrijwel altijd de norm. Die gaat gepaard met vooroverleggen en veiligheidsplannen,’ zegt Syan Schaap van het Event Safety Institute, adviseur van zowel gemeenten als de evenementenbranche.
Misbruik van privaatrecht
Veel bestuurskundigen uiten de laatste dagen kritiek naar aanleiding van de vonkenregen in Scheveningen. Emeritus-hoogleraar Twan Tak uit Maastricht geldt als een van de scherpslijpers. ‘Het gaat hier puur om misbruik van het privaatrecht om publiekrechtelijke doelen te bewerkstelligen. Dat kán simpelweg niet, ook al zijn rechters er geregeld in meegegaan,’ zegt hij. ‘Deze materie wordt vooral sinds de jaren tachtig in de wetenschap uitvoerig aan de orde gesteld.’
Hij doelt op publicaties waarin convenanten worden afgeserveerd als ‘juridisch wangedrocht’, ‘fluiten in het schemerduister’ en ‘fata morgana’s’. Volgens Tak is sindsdien niets verbeterd, alleen maar verslechterd. ‘Convenanten zijn tegenwoordig schering en inslag, op allerlei gebieden.’ Wat daar zo erg aan is? ‘Ze schenden de essentie van het publiekrecht, en die is dat de overheid alleen dát mag doen of toelaten wat te herleiden is tot een wet. Anders gezegd: de overheid mag alleen wat de wet haar toestaat. Het privaatrecht werkt precies omgekeerd, daarin mag alles wat niet expliciet verboden is.’
Alle belangen afwegen
Dit verschil, legt Tak uit, is er niet voor niets. ‘Het zogeheten wetmatigheidsbeginsel is de belangrijkste waarborg voor zowel de rechtsstaat als de democratie. Alle overheidsbevoegdheid moet berusten op de wet. Gemeenten denken misschien dat ze goed en zorgvuldig handelen als ze afspraken maken met de meeste betrokkenen. Maar dan gaan ze eraan voorbij dat ze álle belangen moeten afwegen, zoals is voorgeschreven in de Algemene wet bestuursrecht. Dan pas neem je een besluit, dat getoetst kan worden in procedures van bezwaar en eventueel beroep bij de bestuursrechter. Dat alles ontloopt men door dealtjes te sluiten.’
Hoogleraar staats- en bestuursrecht Jon Schilder van de Vrije Universiteit bevestigt: ‘In het bestuursrecht leren we de studenten dat de overheid publiekrechtelijke waarborgen niet mag omzeilen met alternatieve privaatrechtelijke arrangementen, en dat lijkt hier wel te gebeuren. Zowel waar het gaat om inspraak en rechtsbescherming als met de mogelijkheid van inzage in wat er is afgesproken, trekken omwonenden kennelijk aan het kortste eind,’ stelt hij over Scheveningen. Hij hekelde eerder al het feit dat de afspraken niet openbaar zijn.
Nalevingsplicht APV
Ook Schilder beschouwt het incident als een geval apart. ‘Ik heb niet eerder gezien dat met dit soort pseudojuridische constructies een publiekrechtelijk vergunningsysteem wordt omzeild,’ zegt hij. Integendeel, de hoogleraar wijst erop dat naleving van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), die onder andere de evenementenvergunning voorschrijft, doorgaans niet licht wordt opgevat. ‘Dat weet ik ook als lid van diverse bezwaarschriftencommissies. Al bij geringe normoverschrijdingen dwingt de rechter naleving af, zelfs voor een rolcontainer die op een verkeerde plek staat. Dat is natuurlijk peanuts vergeleken hierbij.’
Schaap ziet als evenementendeskundige hooguit een vergelijking met kermissen. ‘Met de exploitanten daarvan worden nogal eens privaatrechtelijke standplaatsovereenkomsten gesloten, die in de plaats komen van vergunningen.’ Daar valt soms wel wat voor te zeggen, vindt hij. ‘Het nadeel is het gebrek aan transparantie en de onmogelijkheid van bezwaar en beroep, dat is zo. Anderzijds bieden deze overeenkomsten meer flexibiliteit om verantwoordelijkheden op het bord van de exploitant te leggen. Zo kun je langs deze weg tegengaan dat nepwapens als prijs worden uitgedeeld terwijl daar geen wettelijk verbod op bestaat.’
Andere vreugdevuren
Vergunningloze vreugdevuren vonden in het verleden wel vaker plaats. ‘Bijvoorbeeld in Schiedam is dat een tijdje gedoogd of onder afspraken toegestaan,’ aldus Schaap. Hij verwijst naar een publicatie uit 2009 van de Politieacademie over de jaarwisseling. Daarin staat beschreven hoe het ‘stoken’ in de Zuid-Hollandse gemeente door de jaren steeds meer uit de hand liep (pdf). Afspraken met bewoners leidden niet tot het gewenste resultaat. Uiteindelijk werd een stelsel van ontheffingen – vergelijkbaar met vergunningen – ingevoerd.
In dezelfde publicatie wordt melding gemaakt van andere gedoogsituaties rond oud en nieuw, waaronder de Haagse vuurstapels. Daarmee is de rest in schaal onvergelijkbaar, valt op. Denk aan het rijden met brommers zonder uitlaat in Arnemuiden of het toestaan van carbidschieten in Kampen. Activiteiten waarvoor in deze plaatsen ook afgelopen jaarwisseling nog ruimte was. Het gaat om dezelfde wetteloosheid kun je wellicht zeggen, maar niet met de honderdduizenden bezoekers die de organisaties van Scheveningen en Duindorp claimen.
Vergelijkbare gevallen?
Milieuadvocaat Minou Woestenenk uit Nieuwerkerk aan den IJssel uit haar verbazing over het ontbreken van de evenementenvergunning in een blog. Zij kent ook in haar vakgebied geen voorbeelden waar het zo ernstig misgaat, licht ze toe. ‘Wat ik bijvoorbeeld wel tegenkom, zonder in detail te treden, is dat activiteiten een tijdje worden gedoogd. Vervolgens wordt bewust dat ene geval gelegaliseerd in de APV. Of er worden zulke vage voorschriften verbonden aan een vergunning dat die feitelijk niet handhaafbaar is.’ Ook dit is niet zoals het hoort, aldus Woestenenk, maar toch van een andere orde dan de langjarige vergunningloze traditie rond de vreugdevuren.
Emeritus-hoogleraar Tak vindt voorbeelden buiten de sfeer van evenementen wel degelijk ‘van een vergelijkbare omvang en orde’. Hij noemt de afwikkeling van de aardbevingsschade in Groningen en het gedogen van vluchten op de luchthaven Maastricht. ‘Met name constructies van publiek-private samenwerking zijn berucht. Alles wordt in achterkamertjes door politici voorgekookt. Vervolgens doorloopt men netjes de procedures, maar bezwaar maken tegen een vergunningaanvraag heeft geen enkele zin meer, dat is enkel nog voor de bühne. Ook hierbij staat de burger op grote schaal buitenspel.’
