Opinie Democratie wordt niet beter van tweederangs gemeenten

0

Nederland opdelen in A- en B-gemeenten is niet de oplossing voor gebrekkige democratische legitimatie. Er zitten haken en ogen aan die de afstand tot de burger eerder vergroten.

De gebrekkige democratische legitimatie bij gemeenten blijkt uit verschillende onderzoeken onder raadsleden, die een gebrek aan grip ervaren. Dat doet af aan de effectiviteit van het lokale bestuur, schrijft minister Ollongren van Binnenlandse Zaken in haar Thorbecke-brief over de toekomst van het openbaar bestuur. Ze erkent echter ook dat samenwerking gewoon noodzakelijk is. Tot zover niets nieuws onder de zon.

Provincies of centrumgemeenten

Ook de aangedragen oplossingen zijn niet vernieuwend, althans niet in idee. Praktisch worden ze vooralsnog niet of nauwelijks toegepast. Het idee is samengevat: ‘Als gemeenten opgaven of taken niet goed zelf kunnen invullen en een samenwerkingsverband ook niet de oplossing is, zou het overdragen van die opgaven of taken aan provincies of centrumgemeenten dat kunnen zijn.’

Terecht geeft de minister aan dat dit nog enige doordenking vergt op het punt van democratische legitimatie. Ik doe een voorzet voor de discussie.

Wat is niet aankunnen?

Allereerst de vraag: wanneer zou een gemeente haar taken niet aankunnen? Daarop is het antwoord niet zo eenduidig. Een gemeente kan er bijvoorbeeld ook voor kiezen andere taken op een lager niveau uit te oefenen, of anders te organiseren. Kan zij nu wel of niet een bepaalde taak aan? Wie bepaalt dat, op welke gronden?

Overdracht van gemeentelijke taken aan een provincie indien een gemeente het niet aankan, klinkt logisch. Uitgangspunt van decentralisatie is immers dat taken op het ‘laagst’ mogelijke niveau worden neergelegd. Kan een gemeente dat niet, dan is dus de provincie aan zet. Maar dat lijkt niet wat de minister bedoelt. Er moet gedifferentieerd worden in taken tussen gemeenten. De ene gemeente kan deze zelf uitvoeren (de A-gemeente), terwijl voor een andere gemeente (de B-gemeente) de provincie als bevoegd gezag wordt aangewezen. Die oplossing roept vanuit het democratiebeginsel wel vragen op.

De inwoners van de A-gemeente hebben dan namelijk een veel directere invloed dan anderen op wat voor hen geldt. Dat leidt tot een vorm van rechtsongelijkheid tussen burgers. Vanzelfsprekend kunnen de inwoners van de B-gemeente ook gewoon stemmen voor provinciale staten. In die zin hebben zij dus invloed. Maar ook inwoners van A-gemeenten kunnen stemmen voor provinciale staten en zodoende invloed uitoefenen op taken voor B-gemeenten. Terwijl inwoners van B-gemeenten die invloed niet hebben ten aanzien van A-gemeenten.

Arnhemmers de baas

Laten we bij wijze van voorbeeld Rozendaal en Arnhem pakken. Arnhem kan en mag bepaalde taken zelf uitvoeren, terwijl deze voor Rozendaal worden uitgevoerd door de provincie Gelderland. Waarom mogen Arnhemmers stemmen over regels in Rozendaal, terwijl Rozendalers niet gaan over die regels in Arnhem?

Met centrumgemeenten wordt het probleem alleen maar groter. De inwoner van een gewone B-gemeente mag tenminste nog stemmen voor het gremium dat regelgeving vaststelt en de uitvoering ervan controleert. Maar in het centrummodel verliest hij iedere vorm van invloed. Bevoegdheden worden immers wel uitgeoefend door een rechtstreeks gekozen gemeenteraad of daardoor gecontroleerd, maar de leden van die raad worden alleen gekozen door de ingezetenen van de centrumgemeente.

Opperbevelhebber Trump

Ter vergelijking: hoe zou het voelen als we, in plaats van aan te sluiten bij een internationale organisatie zoals de NAVO, de beslissingen omtrent de Nederlandse krijgsmacht plotseling overlaten aan de Verenigde Staten? Het Amerikaanse Congres wordt immers toch ook gekozen? Dat wel, maar helaas hebben Nederlanders geen stemrecht daarvoor. En de meesten zullen niet zitten te wachten op opperbevelhebber Trump. Oftewel: geen democratische oplossing.

Het is van een andere orde, maar de parallel kan niet worden miskend. Of het probleem van democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen zich laat oplossen door provincies of centrumgemeenten aan het stuur te zetten, valt kortom te bezien. Mijns inziens wordt het oude probleem simpelweg ingeruild voor het volgende. Het bestuur zal er niet veel overzichtelijker van worden, en de afstand tot de burger niet kleiner. Althans niet in de B-gemeenten, voor de A-gemeenten wordt de wereld mogelijk een stuk overzichtelijker.

Over Auteur

Rob de Greef

Rob de Greef is partner bij PROOF Adviseurs in Rotterdam, docent/onderzoeker staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit in Amsterdam en kerndocent van leergangen en cursussen rond samenwerking bij de VU Law Academy. Hij is gespecialiseerd in het bestuurlijk organisatierecht en publiceert regelmatig hierover. Daarnaast werkt hij aan een proefschrift over de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen.

Reageer

Het laatste nieuws van Gemeente.nu in je mailbox?

Meld je aan voor de algemene nieuwsbrief of een van de themanieuwsbrieven van Gemeente.nu.

Aanmelden