Opinie Kritische blik op onderzoek naar ‘inbesteding’

Inbestedingen, oftewel het beleggen van een taak bij gemeenten of andere overheden, krijgen veel aandacht in politiek en media. Een onderzoek moet nu duidelijk maken hoe groot het ‘probleem’ is, maar de uitkomsten verdienen een kritische blik.

Welke taken horen bij de markt en welke bij de overheid? Steeds verzandt deze discussie in klassiek politiek getouwtrek. Ook bij gemeenten, zoals op het gebied van jachthavens, fotografie, en ICT, is dit een terugkerend feit. Van wettelijke regels om een taak in te besteden is in Nederland nog geen sprake. Hoe hard de markt ook roept, het kabinet houdt de boot af. Interessant is daarom de motie-Amhaouch (CDA) van eind vorig jaar, maar die wordt nu niet met beide handen aangegrepen.

Onderzoek naar het ‘probleem’

De Kamer constateerde dat verschillende overheden steeds meer economische activiteiten in eigen beheer organiseren. Ook ontbreekt transparantie bij inbesteden. Hierdoor zouden ondernemers vaak niet of te laat op de hoogte zijn. Zo kunnen ze niet laten zien dat de markt een beter alternatief kan bieden. De oplossing lag – volgens de Kamer – in regels: een inbestedingsregister. Daarin zou vooraf gemeld moeten worden dat een inbesteding op handen is.

Kort voor de zomer kwam staatssecretaris Keijzer van Economische Zaken en Klimaat met een beleidsreactie. De omvang van het ‘probleem’ is nog niet goed genoeg in kaart gebracht. Pas als dat groot genoeg is, kan worden gedacht aan regulering, aldus de staatssecretaris. Duidelijk mag zijn dat juist voor minderheidsbelangen regels van essentieel belang zijn. Niettemin is dit onderzoek wel een stap in de juiste richting. Het kan het debat van feiten voorzien.

Vijf kanttekeningen

Sinds 8 oktober loopt het onderzoek dat inventariseert welke taken er worden inbesteed. Bij de opzet zijn echter kanttekeningen te plaatsen. Het loopt hierdoor het risico om toch níet bij te dragen aan de discussie. Ik noem er vijf.

1. Verrassend is ten eerste de keuze om alleen de gemeentelijke inbestedingspraktijk in kaart te brengen. Een bredere onderzoeksopzet was gerechtvaardigd geweest. De discussie zou niet alleen beslecht moeten worden op gemeentelijk niveau. Juist binnen het Rijk lijkt er een trend te zijn ontstaan. Ook bij waterschappen, provincies en zelfstandige bestuursorganen speelt dezelfde problematiek. Daarnaast liggen onbetrouwbare data op de loer.
2. De onderzoeksmethode staat of valt met het onderscheidend vermogen van gemeenten. In de enquête moeten 93 diensten worden geplaatst in verschillende categorieën, zoals ‘inbesteding’, ‘quasi-inbesteding’, ‘subsidie’, ‘open-house’ en ‘aanbesteding’. Deze categorieën komen grotendeels voort uit het aanbestedingsrecht. Ze zijn van belang om te bepalen of er sprake is van een aanbestedingsplicht. Maar het juridische onderscheid tussen deze categorieën is momenteel niet duidelijk. Recentelijk bleek zelfs dat grofweg 90 procent van de zorginkoop een open-house situatie betreft, terwijl gemeenten het veelal als een aanbesteding bestempelen. Ook de categorieën inbesteding en quasi-inbesteding, die het belangrijkste voor het onderzoek zullen zijn, zijn juridisch gezien niet strak omlijnd. Het ‘zelf doen’ van taken beperkt zich niet tot de eigen gemeentelijke organisatie, maar omvat ook samenwerking met andere overheden. Vaak is niet helder of een samenwerkingsverband in juridische zin als quasi-inbesteding kan worden bestempeld. Zulke juridische onduidelijkheden maken de gekozen methode lastig voor gemeenten.
3. Ten derde valt op dat andere juridische vormen niet zijn opgenomen in de online enquête. Denk aan samenwerking tussen overheden op basis van een alleenrecht of publiek-publieke samenwerking. Wederom geldt dat hier diensten aan de markt worden onttrokken en overheden zelf aan de slag gaan. Zo schetst het onderzoek mogelijk geen volledig beeld van de praktijk.
4. Het onderzoek richt zich op input vanuit de afdeling inkoop bij gemeenten. Echter, afdelingen inkoop worden niet altijd betrokken bij de beslissingen over inbestedingen en zeker niet bij alle genoemde categorieën. Veeleer zijn dat beslissingen die door de politiek verantwoordelijken worden genomen. Veel nadruk komt er door deze aanpak te liggen op de bereidheid en de mogelijkheid van de inkopers om de gevraagde informatie te verkrijgen van interne collega’s.
5. Tot slot is er de vraag of de waarde van de diensten niet een rol zou moeten spelen in het onderzoek. Zo zal de keuze van een grote gemeente om een dienst te gaan inbesteden ongetwijfeld een grotere impact hebben op de markt dan dezelfde keuze van een kleinere gemeente. Dat er mogelijk marktverstoring plaatsvindt is één, maar hoe groot die verstoring daadwerkelijk is, is twéé.

De methode bepaalt

Donderdag loopt de reactietermijn voor gemeenten af. De staatssecretaris verwacht voor het einde van het jaar over de resultaten te kunnen beschikken. Of er dan ook een beleidsreactie zal komen, is nog niet duidelijk. Het onderzoek bijsturen zal in dit stadium lastig zijn. Des te belangrijker is het om een kritisch oog te houden voor de gekozen methode, want – nog meer dan de data zelf – kan die de resultaten beïnvloeden. Zeker als toekomstige wetgeving hiervan afhangt, zoals de invoering van een inbestedingsregister, is deze alertheid geboden.