Na de vuurwerkramp in Enschede en de Volendamse nieuwjaarsbrand was het duidelijk: er schortte flink wat aan de vergunningverlening, toezicht en handhaving, kortweg het VTH-stelsel. Maar helaas, er is niet veel verbeterd sindsdien. Hoog tijd voor heldere keuzes.
Een commissie onder leiding van de Enschedese oud-burgemeester Mans, adviseerde onder meer de oprichting van een landelijk dekkend stelsel van handhavingsdiensten. Dat werd verantwoordelijk voor toezicht en het voorbereiden van sanctiebesluiten, waarna het bevoegde provincie- of gemeentebestuur zou beslissen. Alleen gemotiveerd kon van het advies worden afgeweken.
Onzin vierde bestuurslaag
Dit hybride model had grote voordelen volgens de commissie: een moeilijke taak werd de gemeenten uit handen genomen, anderzijds bleven de gemeenten wel bevoegd. Wat zij vergat te vermelden, is dat de gemeente- en provinciebesturen met die bevoegdheid óók verantwoordelijk bleven! Delegatie van bevoegdheden was immers onwenselijk, dat zou volgens de commissie leiden tot een vierde bestuurslaag. Dan zou er geen brede belangenafweging kunnen plaatsvinden omtrent de handhaving.
Dit argument van de vierde bestuurslaag is natuurlijk onzin: dan zouden ook veiligheidsregio’s en regionale gezondheidsdiensten vierde bestuurslagen zijn, net als belastingsamenwerkingsverbanden. Daar wordt óók met delegatie gewerkt. Maar het argument werkt in de praktijk altijd wonderwel: geen politicus is voor een vierde bestuurslaag. Het kabinet omarmde dan ook het rapport.
Er werd zelfs een package deal gesloten met VNG en IPO om de structuur te bevestigen en nader in te vullen. Het hybride construct bleef overeind.
Stelselwijziging verankerd
De omgevingsdiensten kwamen vervolgens ‘vrijwillig’ tot stand met de package deal als uitgangspunt. Later is dit verankerd in de Wabo. Bij die verankering was de Raad van State erg kritisch op het hybride model van de omgevingsdienst. Het semiverplichte mandaat zou afbreuk doen aan de zelfstandige positie van de omgevingsdiensten, maar ook aan de verantwoordelijkheid van de gemeente- en provinciebesturen.
De Raad van State wees ook op de toepasselijkheid van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), die niet zou passen bij de mandaatconstructie. De Afdeling oordeelde daarom negatief over de mandaatconstructie. De minister daarentegen vond daarentegen alleen een verduidelijking van de Wabo nodig, de Raad van State had het mis waar het om de verhouding met de Wgr ging. Het advies ging ook tegen de package deal in, en kon daarom niet worden gevolgd.
Bestuurlijke spierballen
Een fraai stukje bestuurlijk spierballengebruik: we hebben een deal gesloten, en ook al is die mogelijk in strijd met de wet of zitten er andere haken en ogen aan, de deal moet doorgaan! Bij de totstandkoming van de Wabo lieten de betrokken bewindspersonen en hun ondersteuners overigens wel vaker blijken dat ze niet veel van de Wgr begrepen. De Raad van State had in dit geval helemaal gelijk. Mandaat aan bestuursorganen of ambtenaren van een openbaar lichaam is zeker niet verboden.
Wel zitten er de nodige haken en ogen aan, en het stelsel van verlengd lokaal bestuur wordt ermee doorkruist. Het mandaatmodel is overigens ook deels doorbroken door één bepaalde sanctiebevoegdheid te attribueren aan de directeur van de omgevingsdienst. Deze directeur is bevoegd bestuurlijke strafbeschikkingen op te leggen. Blijkbaar is daar de bestuurlijke verantwoordelijkheid en brede afweging niet gewenst.
Slecht controleerbaar
Een gedeelde verantwoordelijkheid tussen gemeente- en provinciebesturen, het bestuur van de omgevingsdienst én de directeur: dat is nu de praktijk. Het maakt de controleerbaarheid door volksvertegenwoordigers en door burgers er niet beter op. Gedeelde verantwoordelijkheid leidt er immers vaak toe dat niemand zich verantwoordelijk voelt. Het lijkt daarom geen toeval dat raadsleden bijvoorbeeld de omgevingsdienst als moeilijke gemeenschappelijke regeling noemen.
Dat komt naar mijn mening dus niet doordat er bij omgevingsdiensten minder goede bestuurders en ambtenaren zouden werken dan bij andere gemeenschappelijke regelingen. De oorzaak ligt juist bij dit hybride stelsel.
Nieuwe stelselwijziging
Staatssecretaris Van Veldhoven kwam onlangs met haar nieuwe uitvoeringsagenda VTH. Daarin kondigt ze onder meer aan het stelsel van de omgevingsdienst te gaan bekijken. Het eigenaarschap en opdrachtgeverschap van gemeente- en provinciebesturen ten aanzien van de omgevingsdiensten kunnen beter. Maar belangrijker nog: het recept voor het opdrachtgeverschap zou liggen in uniformering van mandaten en afspraken, over het verbinden van de beleids- en uitvoeringscycli.
Uniformering doet per definitie afbreuk aan de keuzemogelijkheden van de gemeente- en provinciebesturen – en die willen vaak juist maatwerk. De omgevingsdienst kan er zeker mee geholpen worden, maar uniforme mandaten doen ondertussen niets af aan de individuele sturingsmogelijkheden van het decentrale bestuur. Het blijft dan dus een hybride model.
Goed nadenken deze keer
Misschien moet het kabinet hier nog eens goed naar kijken. Gaan we echt door met dit hybride model, of kiezen we voor delegatie, waarbij beleidskeuzes ook bij de gemeente- en provinciebesturen kunnen worden gelaten? Of wellicht voor attributie rechtstreeks aan toezichthouders, zoals bij de bestuurlijke strafbeschikking? Eerst wachten we af wat de nieuwe commissie-Van Aartsen gaat adviseren.
Mijn handen jeuken al om iets te vinden. Want het zal waarschijnlijk wéér een bestuurlijk compromis worden: vlees noch vis, zoals de Raad van State eerder zei. Hopelijk kan de minister van Binnenlandse Zaken vanuit haar brede stelselverantwoordelijkheid voor het openbaar bestuur nu wél een keer enige invloed uitoefenen om tot duidelijkheid te komen. Dan hoeven we over vijf jaar niet weer te constateren dat het systeem niet geheel functioneert. Nog los van de eventuele aanleiding daartoe.
Geef een antwoord