Succes Omgevingswet in handen van gemeenten

De ambitie is groot, het tempo naar behoren, maar gevaar dat loert is dat er eigenlijk helemaal niet zo veel gaat veranderen. “Gemeenten moeten meer ruimte krijgen, meer zeggenschap.”

In aantocht is de grootste wetswijziging die Nederland heeft gezien:; de Omgevingswet. De aanleiding is de wens om de regelgeving voor de leefomgeving te vereenvoudigen. Maar is dat gelukt? Wordt die ambitie daadwerkelijk waar gemaakt?

De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) is in een advies over de nadere regels bij die Omgevingswet positief gestemd, maar ook duidelijk in haar waarschuwing: ‘Succes is nog niet zeker.’

Bij het oude

Professor Niels Koeman is raadslid en schreef mee aan het advies. “De wet moet per 1 januari 2018 in werking zijn, het is nu het moment om te kijken hoe we er een succes van kunnen maken. Want hoewel de intentie misschien wel goed is, zijn we er nog niet.” De Raad is zoals Koeman het voorzichtig formuleert “nog niet helemaal overtuigd”. Het gevaar dat loert is dat er eigenlijk helemaal niet zo veel gaat veranderen, dat de mogelijkheden voor vernieuwing onbenut blijven en dat oude regelingen en gebruiken straks gecontinueerd worden, in het kort ‘oude wijn in nieuwe zakken.’

“En dat kan natuurlijk niet de bedoeling zijn, dan is de hele exercitie voor niks geweest. Dan verzet je wel veel werk, maar heb je geen resultaat”, aldus Koeman. “Er moet dus voor worden gewaakt dat het oude regime niet wordt voortgezet.” Het is effect dat hij ook signaleerde bij de vorige wetsverandering. “Toen de WRO de Wro werd was de daadwerkelijk vernieuwing van het bestemmingsplan ook nihil. Wat je zag was dat het oude stramien opgang bleef vinden”, en dat kan nu ook nog gebeuren. “Het is een groot risico dat alle partijen blijven denken van ‘dit doen we al dertig jaar zo, laat maar’.”

“Als je vernieuwing wil afdwingen dan is ook een verandering van cultuur vereist”, waarmee Koeman meteen de meest complexe uitdaging van de nieuwe wet bloot legt. “De verandering in de wet brengt niet veel tot stand als er niet op een andere manier gewerkt gaat worden.” Het toverwoord daarbij is ‘integraal’. “Er zal niet veel tot stand komen als gemeenten niet inspelen op de nieuwe mogelijkheden.”

Voortraject

“De nieuwe wet verschuift het zwaartepunt naar het voortraject, daar zullen alle partijen dus ook op in moeten zetten.” Koeman twijfelt of het huidige concept van de regelgeving daar voldoende nadruk op richt. “Alle belanghebbende partijen zullen betrokken moet worden in het voortraject van een besluit.” En met alle doelt Koeman nadrukkelijk ook op de burger, die betrokken moet worden. “Het valt of staat met participatie, maar dat is tegelijkertijd ook heel moeilijk. Hoe organiseer je dat?” Een uitdaging voor de lokale overheid. “Daar hebben wij in ons advies geen oplossing voor, dat is ook onze taak niet. Maar we signaleren wel dat die rol nu is onderbelicht en adviseren om alsnog garanties in de wet op te nemen over burgerparticipatie bij het begin van projecten.”

De discussie is bekend. Wat gebeurt er als een project op bijna alle punten voldoet aan regelgeving en normen, maar op één klein punt niet of net niet. Nu is de kans groot dat het project uiteindelijk strand, tot frustratie van alle betrokkenen. Om dan nog niet te spreken van alle tijd en energie die er al in is gestoken. Een frustrerend proces. “In dat soort gevallen moet een gemeente meer ruimte krijgen, meer zeggenschap.” Het advies bepleit de invoering voor een balansbepaling, om juist dit soort projecten mogelijk te maken.

“En daarmee geef je dus de mogelijkheid voor lokale afwegingsruimte”, schetst Koeman. Het Leitmotiv, zou je het kunnen noemen. “Gemeenten moeten makkelijker een eigen brede afweging kunnen maken.” Die afwegingsruimte is nodig voor meer dynamiek. Samenleving en omstandigheden veranderen, het oude starre bestemmingsplan houdt daar geen rekening mee, geeft die ruimte niet. “Dat mag met een omgevingsplan niet opnieuw gebeuren.” De raad stelt daarom voor om te werken met planafspraken, waarmee het gemeentebestuur niet alleen de bestemming vastlegt, maar ook afspraken kan maken over de realisatie van publieke voorzieningen of een betere omgevingskwaliteit.

Koeman benadrukt dat het maken van dergelijke afspraken vooral in het voortraject moet gebeuren. Dat is waar de nieuwe wet ruimte voor moet geven. Want als die ruimte er juridisch is en belanghebbenden spelen daar op in, waarbij de gemeente een centrale rol vervult, dan betekent dat dat het hele proces minder wordt gefrustreerd en besluiten sneller tot stand zullen komen. “Kijk er zullen in de ruimtelijke omgeving altijd verschillende belangen zijn van verschillende partijen. Maar door debat en discussie in het voortraject kan je die spanningen tot op een zekere hoogte neutraliseren en dan is het mogelijk om tot afspraken en oplossingen te komen, waar alle partijen mee kunnen leven.” Uiteraard is er in ultimo dan altijd een rechter die het laatste woord kan hebben. Maar dat traject zal bij een goede uitvoering van de Omgevingswet minder vaak worden ingegaan en minder lang hoeven duren. Tenminste als de Omgevingswet, en vooral de nadere regels daarbij, de ruimte geeft aan de lokale overheid en die overheid de ruimte ook daadwerkelijk benut.

Deadline

2018 lijkt nog ver weg, maar toch speelt de vraag nu of die datum wel gehaald gaat worden. Koeman is positief: “Ik heb er vertrouwen in. Het proces ligt op schema.” En dat is een compliment. “Ik heb groot respect voor daadkracht en het tempo van het ministerie.” Gemeenten moeten zorgen dat ze daarbij niet achterop raken. “Praat mee, denk mee”, is het advies aan gemeenten. “De spelregels worden nu bepaalt en daar wil je bij zijn.“ Praktisch gezien kunnen en zijn gemeenten ook al aan de slag. “Het is heel goed dat gemeenten al aan de slag gaan met de ruimte die de Crisis- en Herstelwet al geeft voor een bestemmingsplan-plus.

Het is natuurlijk niet helemaal hetzelfde, maar het is meer dan een goede vingeroefening.” Koeman en de Raad zijn dus gematigd positief over de voortgang en invoering. “De denkwereld is niet verkeerd, de vraag is hoe zet het nu door. Hoe geven we invulling aan de wet zodat de uitvoering ook echt een verbetering wordt.” Het advies geeft een aanzet om tot de gewenste vernieuwingen te komen en gemeenten met deze nieuwe regelgevingbij inderdaad de centrale positie te geven die ze nodig heeft.