De Centrale Raad van Beroep heeft een belangrijke uitspraak gedaan over de manier waarop bestuursrechters moeten toetsen bij besluiten die berusten op beleid van bestuursorganen. De uitspraak is gedaan door een grote kamer. Daarin zitten niet alleen rechters van de Centrale Raad van Beroep, maar ook van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Deze uitspraak geldt voor het hele bestuursrecht, en dus niet alleen voor de rechtsterreinen waarop de Centrale Raad van Beroep bevoegd is.
Achtergrond
De uitspraak gaat over een besluit van een gemeente om de bijstand van een bijstandsgerechtigde in te trekken en terug te vorderen over de periode van 30 maart 2020 tot 13 juni 2020. Hij was namelijk zonder het te melden op 1 maart 2020 naar het buitenland vertrokken en bleef langer dan de wettelijk toegestane vier weken weg. Volgens de bijstandsgerechtigde kwam dat doordat hij door corona‑maatregelen niet eerder kon terugreizen.
De gemeente had voor dit soort situaties beleid gemaakt. Dat kwam erop neer dat de bijstandsuitkering niet werd ingetrokken als je vóór 12 maart 2020 uit Nederland was vertrokken en kon aantonen dat je je voldoende had ingespannen om terug te reizen naar Nederland. Dat beleid was in strijd met de Participatiewet. Daar staat namelijk in dat je geen recht hebt op bijstand als je langer dan vier weken buiten Nederland verblijft. Het was dus tegenwettelijk beleid.
De bijstandgerechtigde vond dat dit beleid ook op hem van toepassing was. En als dat niet zo was, vond hij dat dit beleid niet evenredig was of in zijn situatie tot een ander resultaat had moeten leiden op grond van het evenredigheidsbeginsel. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) moest zich eerst buigen over de vraag of de bestuursrechter dit tegenwettelijk beleid kan toetsen en daarna over de vraag hoe het besluit tot intrekking van de bijstand kan worden getoetst.
Verschillende soorten beleid
De Centrale Raad van Beroep zet in de uitspraak eerst uiteen welke soorten beleid er nu zijn (binnenwettelijk beleid, buitenwettelijk beleid en tegenwettelijk beleid) en welke rol hoger geschreven recht en algemene rechtsbeginselen, zoals het evenredigheidsbeginsel, kunnen spelen bij de toetsing van de verschillende soorten beleid en van besluiten die daarop berusten.
Voortaan wordt het oude begrip ‘buitenwettelijk beleid’ opgesplitst in ‘buitenwettelijk’ en ’tegenwettelijk’ beleid. Het begrip ‘binnenwettelijk beleid’ wordt iets uitgebreid. De toetsing van buitenwettelijk beleid wordt gelijkgetrokken met de toetsing van binnenwettelijk beleid. In de uitspraak legt de Centrale Raad van Beroep uit dat de intensiteit van die toetsing kan verschillen. Ook de uitleg van ’tegenwettelijk beleid’ en de toetsing van besluiten die berusten op tegenwettelijk beleid is nieuw. Deze biedt niet minder rechtsbescherming dan voorheen.
In deze zaak gaat het om tegenwettelijk beleid. Omdat het gaat om tegenwettelijk beleid kan de bestuursrechter het beleid zelf niet toetsen en er is ook geen ruimte om te toetsen of de gemeente van dit beleid had moeten afwijken. De Centrale Raad van Beroep beoordeelt wel of in dit geval de wettelijke regel die inhoudt dat je maximaal vier weken buiten Nederland mag verblijven en waarvan het tegenwettelijk beleid dus afwijkt, buiten toepassing moet blijven wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel.
Bijstandsgerechtigde krijgt geen gelijk
De gemeente heeft haar eigen tegenwettelijk beleid toegepast en heeft dat op de juiste wijze gedaan. De gemeente hoefde niet af te zien van intrekking van de bijstandsuitkering op grond van dit beleid, omdat de bijstandsgerechtigde niet gemeld had dat hij naar het buitenland vertrok en niet kon aantonen dat hij alles had gedaan om zo snel mogelijk terug te reizen naar Nederland. Het evenredigheidsbeginsel brengt ten slotte niet mee dat de wettelijke regel die de gemeente in dit geval tot intrekking van de bijstandsuitkering verplicht, buiten toepassing moet blijven.
Vervolg op eerdere uitspraken over evenredigheid
Deze uitspraak is de vierde in een reeks van uitspraken van grote kamers van de hoogste bestuursrechtcolleges over de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. De drie eerdere uitspraken zijn de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) en 1 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:772) en van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190).
Gevolgen voor de praktijk
Voor bestuursorganen die met beleid werken is nu duidelijk hoe het beleid geduid moet worden en op welke manier de bestuursrechter dit beleid en daarop gebaseerde besluiten zal toetsen. Misschien zullen sommige bestuursorganen in de uitspraak aanleiding zien om hun beleid te wijzigen. Voor burgers en hun (juridisch) adviseurs is het belangrijk om te weten met wat voor soort beleid ze te maken hebben en hoe de bestuursrechter dan toetst.
Gemeenten maken beleid en beleid moet volgend zijn op de wet. Helaas komen we (te veel) gemeenten tegen die hun ‘beleidsvrijheid’ inzetten om wettelijke rechten van mensen af te pakken.
Een voorbeeld Bijzondere bijstand geldt voor ALLE noodzakelijke kosten welke iemand niet kan dragen en de gemeenten hier bouwen een plafond in en geven aan dat de mensen voor de meerkosten maar moeten sparen (alsof dat kan in de bijstand).
Een ander voorbeeld: gemeenten voeren een app in voor het gehandicapten parkeren en gaan hierbij voorbij aan de enige wettelijke mogelijkheid: de Gehandicaptenparkeerkaart. Een dergelijke lokale app (die voor veel mensen niet bruikbaar is door het ontbreken van een smartphone of dit niet kunnen gebruiken) is niet in de wet opgenomen en kan via beleid mogelijk wel toegevoegd worden aan de mogelijkheden van de blauwe gehandicaptenparkeerkaart maar mag noot in plaats hiervan worden gesteld. een bon wegens het parkeren met een GPK zal het bij de rechter niet halen.