‘Kostenstructuur vluchtelingenonderwijs ontbreekt’

De schoolbesturen in Nijmegen staan voor de uitdaging om aan honderden kinderen van vluchtelingen onderwijs aan te bieden. Die kinderen zitten in asielzoekerscentrum Heumensoord en vervelen zich. Bouwstenen voor Sociaal sprak met Toine Janssen, lid CvB van Conexus: “Zeker in de winter gaat dat spanningen opleveren. Dat moeten we niet willen en daarom gaan we voor die tijd iets regelen.”

De tijdelijke opvang Heumensoord bij Nijmegen biedt onderdak aan 3.000 vluchtelingen. Daaronder bevinden zich op dit moment ruim 500 leerplichtige kinderen, waaronder 300 in de basisschoolleeftijd. De schoolbesturen zijn hierover in de laatste week van oktober door de gemeenten en het COA geïnformeerd. “Je weet natuurlijk wel dat die vraag een keer gaat komen. Maar je hebt geen idee van aantallen, en over hoe één en ander in zijn werk gaat. We weten alleen dat we nu geen tijd te verliezen hebben.”

Grote operatie
Conexus, met 30 scholen het grootste schoolbestuur voor basisonderwijs in Nijmegen, heeft al 15 jaar ervaring met grootschalig onderwijs aan nieuwkomers, waaronder ook bewoners van het reguliere AZC in Nijmegen. Jaarlijks wordt aan 60-75 kinderen Nederlands als tweede taal onderwezen in voltijdse schakelklassen, die op één basisschool in Nijmegen geconcentreerd zijn. Na één jaar kunnen deze kinderen met succes een basisschool in de eigen wijk bezoeken.

Het lijkt bijna een onmogelijke opgave om dit basisonderwijs in enkele maanden op te schalen naar 300 tot 400 leerlingen. Toch is dat wel het streven. De lessen moeten in januari van start gaan. “Het belangrijkste is de huisvesting. Wij zijn op zoek naar een verlaten school, die groot genoeg en op korte termijn beschikbaar is voor de onderwijsfunctie. In samenspraak met de andere besturen zijn we op voorhand al personeel aan het werven en er worden lijnen uitgezet om methoden en meubilair te bestellen in hele grote aantallen. Als er een go wordt gegeven kost ons dat geen tijd meer.”

De huisvesting moet voldoen aan een aantal eisen. Het moet groot genoeg zijn voor 20 – 25 groepen basisonderwijs en 12 groepen voortgezet onderwijs. Door al het onderwijs op één plek onder te brengen kan ook de expertise en de zorgondersteuning daar worden geconcentreerd. Bovendien wordt concentratie op één plek door de kinderen ervaren als een veilige omgeving, omdat broertjes en zusjes dan niet worden verspreid over de stad. “Kinderen moeten eerst nog afkicken van traumatische ervaringen, tot rust komen in een stabiele omgeving, het gevoel van veiligheid en vertrouwen herwinnen en terugkeren naar normale omgangsvormen. Daardoor duurt het vaak een aantal weken voordat ze door kunnen stromen naar het reguliere AZC-onderwijs.”

Geen last van doordecentralisatie
De onderwijshuisvesting in Nijmegen is doorgedecentraliseerd. De schoolbesturen krijgen jaarlijks op basis van leerlingenaantallen van de gemeente een uitkering en zijn samen verantwoordelijk voor de schoolgebouwen. Het gebouw waar het AZC-onderwijs gegeven zal worden valt buiten die afspraak. “Wij gaan geen verantwoordelijkheid nemen voor de huisvesting van leerlingen die plots komen en plots weer weg zijn. Dat zijn dingen die afhankelijk zijn van internationale ontwikkelingen en geregeld worden door burgemeesters en de politiek. Dat ligt buiten onze beïnvloedingssfeer, dus daar gaan wij geen enkele cent van de doordecentralisatie in stoppen.”

Overigens is de situatie met betrekking tot verantwoordelijkheden in Nijmegen erg bijzonder. Want het asielzoekerscentrum ligt in de gemeente Heumen, op grond die eigendom is van Nijmegen. De vraag is nu welke gemeente er verantwoordelijk is voor de onderwijshuisvesting. “Als schoolbestuurder wil ik van die discussies zo min mogelijk last hebben. Daarom hebben wij met de gemeente en het COA afgesproken dat zij die huisvesting samen regelen.”

De overheveling van het buitenonderhoud veroorzaakt wel problemen. Conexus komt voor een periode van naar schatting 1 tot 3 jaar in een situatie, waarbij er ook aan die tijdelijke huisvesting onderhoud moet plaatsvinden. Hoeveel onderhoud nodig is hangt af van de staat waarin de tijdelijke huisvesting verkeert, maar dat kan toch financiële problemen veroorzaken. De afschrijvingstermijn van onderhoud is 5, 10, 20 of zelfs 40 jaar. Schoolbesturen worden verondersteld jarenlang te sparen voor de hoge onderhoudskosten die in de toekomst worden voorzien. Bij die tijdelijke huisvesting kan er niet of slechts een beperkte tijd gespaard worden, terwijl het schoolbestuur wel de volledige onderhoudslasten op hun bordje krijgen. “Wij hebben dan op geen enkele manier return on investment. Dus ons standpunt is: gemeente of COA, jullie gaan meebetalen aan het buitenonderhoud.”

Bekostigingsstructuur ontbreekt
Het buitenonderhoud is illustratief voor de onhandige manier waarop de bekostiging van grootschalig onderwijs aan kinderen van vluchtelingen is geregeld. Dat komt doordat de bekostigingsstructuur is ingericht op de opvang van beperkte aantallen kinderen onder meer stabiele omstandigheden. Voor situaties, waarbij zoveel kinderen zo snel moeten worden bediend met zo’n grote onzekerheidsmarge, is die structuur niet geschikt. Hoewel de staatssecretaris op 26 oktober schriftelijk aan de Tweede Kamer heeft gemeld, dat schoolbesturen een beroep kunnen doen op maatwerkfinanciering, is nog niet uitgekristalliseerd welke vorm dat krijgt. “Er is nog niks geregeld. En Conexus wil wel dat de financiële risico’s afgedekt zijn.”

Het gaat ook om substantiële bedragen. Volgens een ruwe schatting kost het op jaarbasis bijna 2 miljoen euro aan personeelslasten om aan 400 kinderen basisonderwijs te geven. De financiering van dit onderwijs is opgesplitst in 10 verschillende regelingen (OHBA, reguliere en bijzondere bekostiging, groeiregelingen, gewichtenregeling, kaderregeling COA, zorgregeling, etc.). Elke regeling werkt met andere criteria, teldata en uitkeringstermijnen, en op sommige regelingen kan alleen aanspraak worden gemaakt via de gemeente. Dat legt enorm veel administratieve druk op de scholen en maakt het ‘hartstikke lastig’ voor schoolbesturen om een sluitende businesscase te ontwikkelen.

Daarbij komt dat het moeilijk is om een goede inschatting van de benodigde capaciteit te maken. “Op dit moment zouden we 300 leerlingen moeten bedienen, maar vanwege de dynamiek in de instroom en uitstroom kan het best zijn, dat er na drie maanden 450 tot 500 kinderen door onze vingers zijn gegaan, waar je allemaal op hebt moeten investeren. Het is dus duurder en arbeidsintensiever dan regulier onderwijs.” Ook de wet Werk en Zekerheid en de CAO voor het primair onderwijs zorgen ervoor dat de flexibele inzet van arbeid veel duurder wordt dat strikt noodzakelijk is.

Toine Janssen heeft het initiatief genomen om over de bekostiging in gesprek te gaan met het het ministerie. Inmiddels zijn er in Nijmegen maatwerkafspraken gemaakt met de schoolbesturen, zo blijkt uit een brief van staatssecretaris Sanders Dekker van OCW aan de Tweede Kamer. Ook heeft het ministerie besloten het maximumbedrag aan OHBA-vergoeding per leerling te verhogen van 4.000 naar 9.000 euro..