Rechters zouden makkelijker moeten aannemen dat toezeggingen door overheden een ‘gerechtvaardigd vertrouwen’ bij burgers wekken. Zo kunnen beloften of de schijn daarvan eerder leiden tot schuld voor bijvoorbeeld gemeenten.
Dit adviseert advocaat-generaal Wattel, die werd ingeroepen door de Raad van State in een zaak over een dakterras. De bouwinspecteur van Amsterdam en andere gemeenteambtenaren zegden toe dat er geen vergunning voor het terras nodig zou zijn. Dat bleek later onjuist, aldus het stadsdeelbestuur. Helaas voor de bewoner: die werd gesommeerd het bouwsel te verwijderen op straffe van een dwangsom.
Regelmatig te veel beloofd
Deze zaak staat niet op zichzelf, overheden beloven geregeld meer dan ze kunnen waarmaken. De jurisprudentie toont een ‘grote verscheidenheid’ aan voorbeelden, schrijft Wattel. Burgers denken zekerheid te kunnen ontlenen aan onder meer toezeggingen tijdens informatieavonden, gesprekken met ambtenaren of wethouders, gedragingen of uitlatingen tijdens inspecties, of de inhoud van e-mailberichten. Wattel haalde het net op voor het omgevingsrecht over de afgelopen twaalf jaar. Daarbij kwamen 120 zaken boven.
In slechts vijf van deze gevallen deden burgers met succes een beroep op het zogenoemde vertrouwensbeginsel. Verreweg de meeste zaken ketsten af omdat er geen sprake zou zijn van een ‘concrete en ondubbelzinnige toezegging’. Als die horde al wordt genomen, dan nog stranden veel zaken omdat de toezegging niet is gedaan door een ‘bevoegd persoon’. Pas na deze dubbele hobbel kan een inhoudelijke beoordeling volgen, waar het dus zelden van komt.
Muur van onbegrip
Wattel plaatst hierbij kanttekeningen. Voor de overheid is dit misschien wel efficiënt, redeneert hij, maar het ‘stuit op een muur van onbegrip bij justitiabelen’. De overheid maakt zelf de regels en kiest hoe ze daarover communiceert. Die komt nogal gemakkelijk weg als een ander steeds met de ‘gebakken peren’ zit. Burgers en bedrijven ‘verdienen bescherming tegen voor hen onkenbare fouten en onbevoegdheden van overheidsvertegenwoordigers’.
Naar het idee van de advocaat-generaal moet de rechtspraak eerder aan een belangenafweging toekomen. Daarbij is de vraag of de gewekte verwachtingen alsnog rechtsgevolgen moeten krijgen (een vergunning is bijvoorbeeld toch geldig). Het gevolg zal zijn dat het bestuur ‘eerder dan nu schadevergoeding of andere maatoplossingen’ moet aanbieden en ‘minder vaak zal kunnen volstaan’ met excuses waardoor de burger met lege handen staat.
Beter instrueren en mandateren
In de praktijk zal de rechter meer oog moeten hebben voor het ‘burgerperspectief’ in plaats van het bestuurlijke denkraam. Niet wat het bestuursorgaan bedoelde, maar wat de burger te goeder trouw mocht verwachten wordt dan het uitgangspunt. ‘Mijn hoop is dat dit leidt tot beter bestuur,’ schrijft Wattel, bijvoorbeeld door ‘beter instrueren en mandateren’ van ambtenaren. Ook moeten de medewerkers beter communiceren, ‘met name over bevoegdheden en procedures’.
