De recente diplomatieke rel tussen Nederland en Turkije geeft aanleiding tot een nadere beschouwing over de bevoegdheden van een burgemeester in tijden van spanning en mogelijke verstoring van de openbare orde, in casu het noodbevel en de noodverordening.
Bij een noodbevel dan wel noodverordening speelt het begrip ‘openbare orde’ een belangrijke rol. Voor dit begrip is geen passende definitie voorhanden en wordt als het ware gevormd door jurisprudentie. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft over het begrip ‘openbare orde’ in 2014 een interessante uitspraak gedaan. De Afdeling concludeert in genoemde uitspraak dat met het begrip ‘openbare orde’ wordt gedoeld op het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven ter plaatse. Dit is een beperkte reikwijdte. De belangen van het voorkomen van discriminatie en de eerbiediging van het privéleven hebben onvoldoende relatie met de openbare orde, aldus de Afdeling. De bevoegdheid van de burgemeester tot de handhaving van de openbare orde is dus begrensd tot het gewenste niveau van orde en rust in het openbare leven.
De burgemeester mag daarom bij het uitoefenen van zijn bevoegdheden niet de inhoud van onder meer evenementen en zijn oordeel over de toelaatbaarheid daarvan betrekken. Toetsing door de burgemeester zou bovendien met zich brengen dat hij ook grondrechtelijk beschermde uitingen, en zelfs vooraf, op hun inhoudelijke toelaatbaarheid zou moeten beoordelen. Dit zou het grondwettelijk stelsel aantasten. Slechts wanneer er gegronde vrees zou bestaan voor ernstige ongeregeldheden die niet zouden kunnen voorkomen of bestreden door middel van de door de overheid te treffen maatregelen zou er een grond kunnen zijn te besluiten om een demonstratie te verbieden. Het noodbevel zoals neergelegd in artikel 175 Gemeentewet mag alleen in uitzonderlijke situaties worden toegepast. Het noodbevel kan worden ingezet als sprake is van oproer, wanordelijkheden, rampen of zware ongevallen of de vrees daartoe bestaat.
Beperking van gevaar
Het wetsartikel bepaalt dat de burgemeester bevoegd is alle bevelen te geven die hij nodig acht ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar. Deze maatregel mag worden toegepast wanneer het gaat om een bepaald aantal personen of organisaties. Gaat het om een onbepaald aantal personen (‘eenieder’), dan is de noodverordening het geschikte model. Een noodbevel kan dienen als een overbrugging naar een noodverordening.
De maatregelen mogen niet verder strekken dan strikt noodzakelijk is en wanneer minder ingrijpende bevoegdheden tekortschieten. De inhoud van het noodbevel kan enkele grondrechten inperken. Via een noodbevel kunnen de vrijheid van godsdienst, de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vergadering en betoging worden ingeperkt. Het is in principe niet toegestaan van de privacywaarborg uit artikel 10 Grondwet en artikel 8 EVRM af te wijken, maar dit gebeurt in de praktijk wel. Concreet betekent dit dat men een gebied kan evacueren en mensen kan verplichten zich van de openbare weg te verwijderen naar een plek buiten het gebied. Mensen kunnen niet worden verplicht om hun huis te verlaten. Een (individueel) evacuatiebevel behoort daarmee niet tot de mogelijkheden, omdat dit het woonrecht van burgers uit 8 EVRM (eerbiediging persoonlijke levenssfeer) aantast. Het niet naleven van een noodbevel is gesanctioneerd met artikel 184 Wetboek van Strafrecht (misdrijf).
Het noodbevel is dus een zwaar middel waar de invloed van de gemeenteraad alleen ligt in de politieke controle, in die zin dat een meerderheid van de gemeenteraad zou kunnen concluderen dat het een te zwaar middel is geweest en de burgemeester daarop politiek afrekent.
Controlefunctie
De noodverordening richt zich tot aan een grote groep en is vaak van langere duur. Het schenden van de verordening is een overtreding en geen misdrijf. Een noodverordening moet worden afgekondigd en kenbaar worden gemaakt aan de betrokkenen en de gemeenteraad. Verder moet deze op tijd worden ingetrokken. Volgens de Gemeentewet moet de gemeenteraad in de eerstvolgende vergadering de verordening bekrachtigen. Daarmee heeft zij een controlefunctie. Wanneer de gemeenteraad de noodverordening niet bekrachtigt, vervallen de daarin opgenomen voorschriften.
Als dat gebeurt, kan de burgemeester administratief beroep instellen bij de Commissaris van de Koning. Deze laatste moet binnen twee dagen beslissen. Bij een noodverordening rijst nog de vraag of deze door de raad kan worden geamendeerd. Hoewel in de Gemeentewet niet expliciet uitgesloten, moet de vraag of het geamendeerd kan worden ontkennend worden beantwoord. Immers de noodverordening wordt door de raad niet vastgesteld maar alleen achteraf gesanctioneerd. Ook hier kan de gemeenteraad dus alleen politieke controle uitoefenen.
Cees Rootjes, voorzitter rekenkamercommissie gemeente Wormerland
Geef een antwoord