Vanuit het veld en de VNG klinkt een steeds luidere waarschuwing: gemeenten moeten de regie over het omgevingsplan absoluut in eigen hand houden. Eigen kennis is cruciaal om de achterliggende logica te kunnen begrijpen en sluitende planregels op te kunnen stellen.
De Evaluatiecommissie Omgevingswet signaleerde vorig jaar in haar rapport ‘In werking, maar onderbenut’ dat gemeenten door capaciteitsgebrek maar ook vanwege de complexiteit van het omgevingsplan zwaar leunen op stedenbouwkundige adviesbureaus. Wat weinig verstandig is, aldus de commissie.
Elke gemeente moet uiterlijk begin 2032 beschikken over één integraal digitaal omgevingsplan. Dat lijkt nog ver weg, maar ‘het opbouwen van een omgevingsplan is voor gemeenten een echt monnikenwerk, dat niet onderschat moet worden’, aldus het rapport.
Onder de Wro werd het maken van bestemmingsplannen massaal uitbesteed, wat tot een aanzienlijk kennisverlies onder de eigen medewerkers heeft geleid. De externe bureaus leverden het complete pakket: van de exacte planregels en de juridische toelichting tot de verplichte milieuonderzoeken naar bijvoorbeeld bodemkwaliteit en geluid.
Dit model van uitbesteden werkte destijds ook prima. Elk bestemmingsplan stond immers op zichzelf als een eiland in de tijd. De plannen waren bovendien uitstekend zelfstandig leesbaar. Ze bevatten álle regels voor dat specifieke gebied, inclusief een eigen, op maat gemaakte toelichting en bijbehorende onderzoeksrapporten.
Flinke uitdaging
Maar door deze historische keuze staan gemeenten nu voor een flinke uitdaging bij het opstellen van het omgevingsplan. Met de komst van dit nieuwe instrument is de dynamiek fundamenteel veranderd.
Er is geen sprake meer van losse, gefragmenteerde plannen. Het omgevingsplan is één gebiedsdekkend plan, waarin alles met alles samenhangt. De specifieke kennis om daar zelf sluitende planregels voor op te stellen is bij veel gemeenten echter grotendeels verdampt.
Desastreus
Een omgevingsjurist met zo’n 25 jaar werkervaring bij meer dan dertig zowel grote als kleine gemeenten bevestigt dit:
“Het uitbesteden is begonnen onder de kabinetten Rutte, waar uitbesteden en marktwerking bij de overheid als ideaal werden beschouwd. De gevolgen voor RO-afdelingen zijn nogal desastreus. Er is veel kennis verdwenen, want die werd niet langer noodzakelijk geacht.”
Volgens de expert zijn RO-ambtenaren gewend om vanaf de zijlijn stukken van adviesbureaus te controleren. “Controleren is echter iets heel anders dan zelf documenten opstellen of nadenken over beleid.”
Domme keuze
Een tweede door Gemeente.nu geraadpleegde RO-expert sluit zich hierbij aan. De gemeentelijke ruimtelijke ordenaar heeft gaandeweg de ambachtelijke vaardigheid verloren om zelf een juridisch waterdichte planregel te formuleren.
“Wie jarenlang alleen maar controleert en afvinkt wat externe partijen aanleveren, mist op den duur simpelweg de vakkennis om zelfstandig vanaf nul een omgevingsplan te construeren.”
Ook deze expert stelt dat het in het directe eigenbelang van gemeenten is om vanaf de start zélf aan het stuur te zitten bij het maken van het omgevingsplan.
Onafhankelijk
“Een organisatie die de systematiek zelf in de vingers heeft, maakt zich onafhankelijk van dure externe bureaus. Een gemeente kan het opstellen van het omgevingsplan juridisch gezien volledig uitbesteden, maar beleidsmatig is dat een domme keuze”, aldus de expert.
“Als gemeente moet je te allen tijde ‘in the lead’ zijn, waarbij de eigen mensen het werk doen en een extern bureau hooguit een ondersteunende, faciliterende rol vervult. Hoe meer ambtenaren zélf betrokken zijn, hoe groter de kans dat het omgevingsplan echt een verbetering gaat betekenen.”
Eigenaarschap
Niet alleen de experts uit het veld, die Gemeente.nu heeft gesproken, ook de VNG hamert er in zijn stappenplannen en handleidingen bij gemeenten op zoveel mogelijk zelf bij het omgevingsplan betrokken te blijven.
Het omgevingsplan is een continu ontwikkelend instrument, geen statisch eindproduct. De gemeentekoepel stelt dat de overgang van de tijdelijke structuur naar een integraal plan vraagt om strategische ontwerpkeuzes.
Als de eigen ambtenaren deze keuzes niet zelf maken, ontbreekt het gevoel van eigenaarschap. De gemeente moet immers zélf kunnen uitleggen waarom bepaalde regels er zijn en hoe deze de lokale beleidsdoelen ondersteunen, aldus de VNG.
Cruciaal
Het actief laten deelnemen van eigen ambtenaren aan het opstellen van planregels is cruciaal. Alleen zo doorgronden zij de achterliggende logica van de regels pas écht, waardoor ze initiatiefnemers van bouwprojecten van kwalitatief beter advies kunnen voorzien.
De VNG geeft aan dat gemeenten heus niet alles in eigen hand hoeven te houden. Het is prima wanneer een extern bureau extra capaciteit of specifieke juridisch-technische expertise levert.
Sterker nog: mits goed aangepakt kan zo’n samenwerking juist bijdragen aan de interne kennisopbouw van het ambtelijk apparaat.
Randvoorwaarde
Het is echter een absolute randvoorwaarde dat de gemeente intensief betrokken blijft bij de totstandkoming van de regels en dat de eigen ambtenaren aan het stuur zitten om de lokale logica en toepasbaarheid ervan te bewaken, stelt de VNG.
Om het kennisverlies te dempen is de VNG begin vorig jaar met leer/werktraject SPRONG gestart. De deelnemende gemeenten zijn positief, maar er is ook de kritiek dat dit initiatief rijkelijk laat kwam.
Onvergelijkbaar
Er is nog meer kritiek vanuit het veld. Als medewerkers het omgevingsplan blijven behandelen als een traditioneel bestemmingsplan, loopt het systeem op de lange termijn onherroepelijk vast. De onderliggende logica is namelijk totaal onvergelijkbaar, benadrukt een van de experts.
In de oude systematiek stonden in verschillende bestemmingsplannen bijvoorbeeld telkens opnieuw nagenoeg dezelfde regels over de maximale bouwhoogte van woningen. In het nieuwe omgevingsplan mag zo’n regel over de bouwhoogte echter nog maar één keer in het héle plan voorkomen. Deze centrale regel wordt vervolgens gekoppeld aan verschillende specifieke normen. Op die manier kan er per locatie heel flexibel onderscheid worden gemaakt tussen de toegestane maximale bouwhoogten.
Wanneer een gemeente deze basisset aan regels voor woningbouw eenmaal goed heeft staan, wordt het faciliteren van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling in theorie relatief eenvoudig. De benodigde regels bestaan immers al.
De ambtelijke handeling verschuift van het schrijven van nieuwe regels naar het simpelweg koppelen van de bestaande, centrale regels aan het nieuwe projectgebied.
Besluitvorming
Reden des te meer, stelt deze expert, dat ambtenaren in álle facetten van het omgevingsplanproces actief moeten participeren, van het formuleren van omgevingsplanregels en het schrijven van de toelichtingen tot en met de uiteindelijke besluitvorming.
Ook de politieke stap van besluitvorming wordt dan namelijk een stuk eenvoudiger. De discussie in de raad hoeft niet meer over de technische of juridische inhoud van de regels te gaan. De vorm en inhoud zijn immers in een eerder stadium al door de raad goedgekeurd en vastgesteld.
Pushen
Volgens de experts uit het veld ervaren veel gemeenten dat commerciële stedenbouwkundige bureaus hard blijven pushen op het volledig uitbesteden van het werk.
De grote vraag is echter hoe het toekomstige verdienmodel van deze bureaus eruitziet, als elke gemeente straks beschikt over een compleet en stabiel omgevingsplan, stellen zij.
Een gemeente kan zo’n omgevingsplan immers relatief eenvoudig periodiek en zelfstandig actualiseren bij nieuwe projecten. De rol van externe adviesbureaus neemt daarmee uiteindelijk af.
Geef een reactie