Opinie Schuldhulpverlening, wat moet beter?

Een vooruitblik op de evaluatie van de Wet op de Gemeentelijke Schuldhulpverlening (Wgs). Wat moet beter?

– blog – Marieke Zendman

Op grond van de Wet op de Gemeentelijke Schuldhulpverlening (Wgs) zijn gemeenten sinds 1 juli 2012 eindverantwoordelijk voor de schuldhulpverlening. Het parlement ontvangt uiterlijk vier jaar na de inwerkingtreding van de wet, in dit geval dus uiterlijk 1 juli 2016, een verslag van de doeltreffendheid en effecten van de Wgs in de praktijk. Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) heeft Bureau Berenschot opdracht gegeven om de evaluatie van de Wgs uit te voeren. Volgens de planning was het evaluatieonderzoek in februari 2016 gereed. Dit dient vóór 1 juli 2016 naar de Tweede Kamer te worden gezonden. In deze blog blikken we vooruit op deze evaluatie en gaan we in op andere lopende onderzoeken naar de schuldhulpverlening.

Doel Wgs: zorgplicht en waarborging kwaliteit

In de Wgs wordt de zorgplicht voor mensen met schulden die gemeenten al hadden expliciet vastgelegd. Daarnaast tracht de wet de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening te waarborgen door het stellen van een aantal eisen. De gemeentelijke schuldhulpverlening dient vaker te leiden tot een adequate oplossing voor burgers met problematische schulden. Dit kan bereikt worden door brede toegankelijkheid van de schuldhulpverlening, beperking van de wacht- en doorlooptijden en een integrale aanpak.

Tijdens de evaluatie wordt onderzocht of de toegankelijkheid inderdaad is vergroot, de wacht- en doorlooptijden zijn verkort en een integrale aanpak wordt gehanteerd door de gemeenten op grond van de Wgs. Blijkens de Memorie van toelichting (TK 32 291 2009-2010) beoogt de wetgever met de Wgs belemmeringen weg te nemen voor participatie van de burger aan de maatschappij.

Participeren in de samenleving door het wegnemen van problematische schulden

Problematische schulden zijn een belangrijke belemmerende factor voor (volwaardige) participatie van burgers in de samenleving. De regering heeft ambitieuze doelstellingen geformuleerd op het gebied van armoedebestrijding en schuldenproblematiek. Problematische schulden moeten volgens de wetgever zoveel mogelijk voorkomen, dan wel opgelost worden. Van een problematische schuldsituatie is volgens de regering sprake indien “van een natuurlijke persoon redelijkerwijs is te voorzien dat hij niet zal kunnen voortgaan met het betalen van zijn schulden, of indien hij heeft opgehouden te betalen”.

Diverse onderzoeken naar schuldhulpverlening

Naast de evaluatie vanuit SZW, zijn er meerdere partijen die onderzoek doen naar de effecten van de Wgs. Zo voert bijvoorbeeld de Nationale Ombudsman een evaluatieonderzoek uit. De Nationale Ombudsman Reinier van Zutphen is, uit eigen beweging, begonnen met een onderzoek naar de ervaringen van burgers die in de gemeentelijke schuldhulpverlening zitten. Met dit onderzoek wil hij achterhalen hoe de schuldhulpverlening in z’n werk gaat, wat gemeenten doen, waar problemen zitten en hoe mensen beter geholpen kunnen worden. De centrale vraag van dit evaluatieonderzoek is: “Wat mogen burgers in redelijkheid van de overheid verwachten als het gaat om gemeentelijke schuldhulpverlening?”.

De Nationale Ombudsman geeft aan zich zorgen te maken om, zoals hij zegt, de ‘hoge eisen die veel gemeenten stellen aan hulpzoekers en over het beperkte aanbod van schuldhulp’. Daarnaast maakt hij zich zorgen om de financiële expertise van schuldhulp binnen de sociale wijkteams, die vaak als eerste bij mensen binnen komen.

De Nationale Ombudsman pleit ook voor de invoering van een zogenoemd verplicht moratorium voor mensen die in de schulden zitten. Een moratorium betekent dat de huur niet mag worden opgezegd, de levering van gas, water en elektra mag niet worden beëindigd en/of de zorgverzekering mag niet worden opgezegd of ontbonden. Het moratorium geeft de burger de tijd om een minnelijke schuldenregeling af te spreken. Een moratorium duurt maximaal zes maanden. Een moratorium kan (de consulent voor) de burger aanvragen als hij in een bedreigende situatie komt, terwijl hij zijn schulden probeert te regelen. Moratoria worden volgens de Nationale Ombudsman nog niet veel gebruikt in de hulp aan mensen met schulden.

Tevens komt het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) met een onderzoek naar armoede, waar ook een schuldenparagraaf in wordt opgenomen in samenwerking met het Nibud. Een belangrijke databron die hiervoor vermoedelijk wordt gebruikt is de “vindplaats van schulden” van het Bureau Kredietregistratie (BKR). Het BKR lijkt ook een steeds grotere rol te willen gaan spelen in de schulddienstverlening. Zo heeft het BKR bijvoorbeeld bekend gemaakt dat ruim 770.000 mensen een betalingsachterstand op een geldlening hebben. De vraag is in welke mate het BKR als zodanig deze rol kan en mag spelen gezien haar kerntaken en het waarborgen van de privacy van de mensen die in haar systemen staan geregistreerd.

Eerder onderzocht Stratech op welke wijze de schuldhulpverlening binnen de grootste gemeenten (G32) is georganiseerd en welke budgetten hiervoor beschikbaar waren per inwoner. Dit onderzoek heeft Stratech gebaseerd op eigen databronnen.

Databronnen essentieel
Essentieel voor het kunnen meten van beleidseffecten en outcome van beleid is vergelijkbare betrouwbare databronnen. De NVVK heeft tot voor kort de Schuldenmonitor opgezet en uitgevoerd. Hiermee werd beoogd de ontwikkelingen in de schuldhulpverlening landelijk vanuit eenduidige voeding door gemeenten in kaart te brengen en relevante ontwikkelingen te signaleren. Dit instrument is kort geleden beëindigd. Hiermee is tevens de vraag ontstaan naar nieuwe vergelijkbare databronnen vanuit gemeenten waarmee wetenschappelijke analyses kunnen worden gedaan en representatieve uitspraken over de (gewenste) beleidseffecten van de invoering van de Wgs.

Het feit dat de Wgs een open kaderwet is, betekent dat gemeenten grotendeels vrij zijn in de vormgeving van hun eigen beleid ten aanzien van de schuldhulpverlening als (beleids)regisseur in de keten van (beleids-)activiteiten. Dit maakt vergelijkbaarheid ook complexer en lastiger voor een eenduidige monitor op landelijk niveau. De vraag naar een alternatief meetsysteem wordt hiermee verder vergroot.

Kwalitatief versus kwantitatief onderzoek

De eerste beleidscyclus met de Wgs eindigt na circa 4 jaar. Deze cyclus is nog niet geheel doorlopen.

De onderzoekers van Berenschot hebben zich naar eigen zeggen een goed beeld gevormd van de belangrijkste actuele thema’s en invalshoeken van de gemeentelijke schuldhulpverlening. Het ministerie wilde graag een selecte groep van stakeholders en experts betrekken bij de start van het onderzoek. Hiervoor werden gesprekstafels georganiseerd die werd bezocht door ruim twintig mensen uit de uitvoering, beleidsmedewerkers van gemeenten, vertegenwoordigers van cliënten, schuldeisers en onderzoekers.

Deze kwalitatieve onderzoeksbronnen behoeven echter aanvulling met kwantitatieve gegevens zodat daadwerkelijk kan worden vastgesteld in welke mate de gewenste beleidseffecten van de Wgs daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Door de diversiteit van beleid is het de vraag in welke mate de gemeenten in staat zijn de beleidseffecten te meten, oftewel in welke mate zijn de belemmeringen door schulden weggenomen voor participatie in de samenleving. Dit vergt van de gemeenten ook duidelijke prestatie indicatoren die goed en eenduidig meetbaar zijn. Voor zover deze aanwezig zijn is de volgende vraag of deze vergelijkbaar zijn. Hiervoor is eenduidige definitie van begrippen al een basisvoorwaarde alsmede de wijze van registratie en meten.

Voorlopige conclusies en oplossingsrichtingen

Voor het doen van representatieve uitspraken over de realisatie van de gewenste beleidseffecten van de Wgs is het van belang te beschikken over voldoende eenduidige data op basis van representatieve databronnen.

Het wegvallen van de Schuldenmonitor van de NVVK en het ontbreken van eenduidige databronnen pleit voor de opzet van een vernieuwde monitor waarmee op zowel lokaal als landelijk niveau kan worden vastgesteld welke groep met welke mix van beleidsinstrumenten leidt tot meer participatie in de samenleving en voorkomen van recidive. Het feit dat de Wgs een open kaderwet is en gemeenten hun eigen beleid ontwikkelen en uitvoeren betekent dat het lastig is eenduidige vergelijkbare data te meten met betrekking tot de beleidseffecten. Het onderzoeksrapport alsmede de kabinetsreactie hierop worden naar verwachting 1 juli 2016 aangeboden aan de Tweede Kamer.

Over de auteur: Marieke Zendman is als Product Manager verantwoordelijk voor Stratech Perspectief