‘Gebrek aan historisch besef bij inkoop sociaal domein’

Advocaat en bestuurskundige Tim Robbe introduceerde in 2008 het bestuurlijk aanbesteden met onder andere het ‘openhouse’-inkoopmodel voor het sociaal domein. Minister Hugo de Jonge van Volksgezondheid, zegt hij, stelt nu vooral dit model ter discussie. ‘Hij beseft niet wat hij ervoor in de plaats krijgt en ziet niet dat gemeenten juist met dit model kunnen doen wat nodig is.’

Raadselachtig

Er heerste de laatste tijd nogal wat onduidelijkheid over wat de minister precies wil. Zo voert hij een soort campagne tegen de ‘aanbestedingsplicht’ voor de gemeentelijke zorg. Maandag nog kwam deze tweet voorbij.

De zorg is geen markt, laat staan een Europese. En daarom is meer ruimte nodig binnen de Europese aanbestedingsregels. Daarover had ik een goed gesprek samen met @MonaKeijzer en Europees commissaris @EBienkowskaEU. Wordt vervolgd! pic.twitter.com/yYIGSaARGI

— Hugo de Jonge (@hugodejonge) May 27, 2019

Dit lijkt raadselachtig, want er bestaat in feite niet zoiets als een aanbestedingsplicht voor de gemeentelijke zorg, zeggen deskundigen als Robbe. ‘Aanbesteden moet alleen wanneer je als overheid zegt: ik wil een contract sluiten met een vooraf bepaald aantal private partijen. Maar er zijn altijd andere mogelijkheden, zoals zelf uitvoeren als gemeente, subsidiëren of inkopen via openhouse.’ Vooral die laatste aanpak is populair en daar lijkt het de minister om te doen, aldus Robbe.

Openhouse is de inkoopmethode waarbij op basis van een aantal standaard eisen en voorwaarden iedere aanbieder zorg mag leveren. Dat biedt voordelen, zoals keuzevrijheid voor cliënten die ondersteuning uit de Wmo of Jeugdwet krijgen. ‘Je kunt zelfs betogen dat die vrijheid om je eigen zorgaanbieder te kiezen – niet je hulpverlener – een recht is. Daarin bestaan nu twee juridische scholen,’ legt Robbe uit. ‘Hierover vindt een academische discussie plaats en de jurisprudentie moet zich nog uitkristalliseren. Maar internationale verdragen zijn er vrij duidelijk over.’

‘Minst slechte systeem’

En de nadelen? ‘Daarop legt de minister nu dus de nadruk. Ik zie zelf ook wel de nadelen trouwens. Mij hoor je niet roepen dat openhouse perfect is, al word ik vaak wel zo neergezet. Het is in mijn ogen echter het minst slechte systeem voor veel voorzieningen in het sociaal domein, dat zeker.’ Maar wat deugt er niet aan dan? Daarvoor moeten we eerst even de ideaalsituatie voor gemeenten in ogenschouw nemen, zegt de advocaat.

‘We hebben het over lokaal-regionale markten, ieder met misschien een vijftal grote aanbieders en meerdere kleinere partijen. Dat aantal kleine partijen kan in grote regio’s oplopen tot boven de honderd. De wethouder die verantwoordelijk is voor de inkoop, weet meestal prima met wie hij zaken wil doen: vooral dat vijftal grote aanbieders. De hamvraag is dan: hoe bereik je dat binnen de juridische mogelijkheden?’

Overdreven overhead

Openhouse, zegt Robbe, heeft als nadeel dat je altijd bijvangst hebt. ‘De aanbieders die je wilt contracteren in je zorglandschap moeten moeite doen buiten de boot te vallen. Dat is wel anders bij een Europese aanbesteding, waar het risico bestaat dat zij geen contract krijgen. Maar al die andere, ook kleinere aanbieders mogen in een openhouse ook meedoen als ze voldoen aan de voorwaarden. Naarmate meer partijen zich aandienen, neemt bij te simpel contractmanagement ook de overhead toe bij gemeenten.’

Dáár is nu veel over te doen. ‘Maar naar mijn idee is dat wel wat overdreven. Die kleine aanbieders hebben natuurlijk niet dezelfde aandacht nodig als de grote. Regio’s als Holland Rijnland, Zuid-Holland Zuid, Noord-Oost Brabant, Gooi en Vechtstreek en Groningen hebben openhouse-systemen die prima werken en niet onderdoen voor, en zelfs beter presteren dan andere regio’s.’

De lat hoger

Maar kan het probleem van de vele aanbieders in een openhouse niet worden aangepakt door de lat een stuk hoger te leggen? ‘Dat is precies waarvoor nu oplossingen worden gezocht én gevonden. Als gemeente zeg je bijvoorbeeld: schrijf eerst maar een ondersteuningplan in een concrete casus, en je moet minimaal een 7 scoren. Of: geef eerst eens inzicht in je financiële handel en wandel. Rotterdam, Nijmegen, Almelo en Apeldoorn hebben dat bijvoorbeeld gedaan.

‘Zij noemden dat overigens aanbestedingen, maar als ze de Aanbestedingswet niet van toepassing hadden verklaard waren het gewoon openhouse-contracten geweest. Dit kan dus allemaal binnen openhouse, maar ik geloof niet dat De Jonge dat scherp voor ogen heeft. Volgens mij vindt hij dat Rotterdam en Almelo het namelijk prima doen, dus begrijp ik zijn opstelling niet zo goed.’ Robbe zou het hem graag persoonlijk uitleggen, maar De Jonge houdt de deur van zijn kantoor potdicht.

Het consortiummodel

De minister jaagt in plaats daarvan een ander ideaalbeeld na, zo lijkt het: het consortiummodel. De gemeente koopt alle zorg in bij een consortium van enkele grote aanbieders. Dit is een direct contract van forse omvang met een select gezelschap. ‘Daarop zijn de aanbestedingsregels dus wél van toepassing, daarin heeft De Jonge gelijk. Hierover gaat zijn anti-aanbestedingslobby.’

Waarom De Jonge er zo dol op is, snapt Robbe wel. ‘De Jonge was als wethouder in Rotterdam al kritisch over aanbesteden, dat is bekend. Hij schetst nu ook een dilemma tussen óf marktwerking óf samenwerking. Aanbesteden en openhouse zijn voor hem marktwerking. Samenwerking is dat dan niet. Het is echter een vals dilemma: als het partijen al niet lukt samen te werken in een openhouse, waarbij zij alle mogelijkheden hebben dat zelf te organiseren en de gemeente om dat te faciliteren, waarom zou dat dan wel lukken met of zonder een Europese aanbesteding?’

(Artikel gaat door onder de advertentie)

‘Hetzelfde gezeik’

Dat deze oplossing is gekozen, tekent volgens Robbe ‘het gebrek aan historisch besef in Nederland als het gaat om inkoop van diensten in het sociaal domein.’ Hoezo dat? ‘Deze werkwijze van direct gunnen aan één of een beperkte set van aanbieders, leidt onherroepelijk tot hetzelfde gezeik als we eerder hebben gezien bij gewone aanbestedingen waarbij je gunt aan één of een beperkte set van aanbieders.’ Waarover dan? ‘Geld natuurlijk. Net als met aanbestedingen in de Wet werk en bijstand vanaf 2002 en de voorloper van de huidige Wmo in 2007.’

Robbe licht toe: ‘Het eerste jaar gaat het misschien nog goed met zo’n consortium, maar vaak eindigt zo’n contract in een discussie over welke zorg nu precies wel en niet in het pakket zit. Waar nu wel of niet voor betaald is. En in het consortium: wie heeft waar recht op? Gemeenten en aanbieders, ook onderling, proberen uiteindelijk toch risico’s zoveel mogelijk op elkaar af te schuiven. De wethouder van Alphen bijvoorbeeld zegt ook gewoon dat hij financiële risico’s minimaliseert door deze bij het consortium te leggen. Dat is allemaal logisch en begrijp ik. Maar hulpverleners en cliënten zijn hierdoor wel de klos. Dat is jammer.’

Geen buurtzorg

Daarbij, zegt Robbe, zie je na verloop van tijd een soort stilstand optreden. De aanbieders ervaren geen prikkels meer om te innoveren, bijvoorbeeld in kleinschalige zorg. Wat ontbreekt is de functie van luis in de pels, die de talloze satellietaanbieders bij openhouse wel vervullen. Er is altijd een alternatief voor de grote traditionele spelers. ‘De minister práát wel over kleinschalige zorg, maar wat hij bedoelt is kleinschalige zorg georganiseerd door die handvol partijen met een gezamenlijk monopolie. Op die manier ontstaat nooit een nieuwe buurtzorg.’