Opinie Verstrengelde belangen bij samenwerking gemeenten?

0

Zowel de Gemeentewet als de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevat bepalingen over het voorkomen van belangenverstrengeling. Binnen samenwerkingsverbanden kunnen die regels leiden tot merkwaardige situaties. 

In de Awb richt het betreffende wetsartikel zich vooral op het bestuursorgaan. Dat moet zijn taak vervullen zonder vooringenomenheid. En ervoor waken dat bestuurders of personen die voor hen werken, een persoonlijk belang hebben om de besluitvorming te beïnvloeden. Dat betreft zowel raadsleden als griffiemedewerkers.

Bestuursrechter ging om

De Afdeling bestuursrechtspraak koos in eerste instantie voor een strikte lijn: een raadslid dat op een bedrijventerrein woont en werkt, heeft bijvoorbeeld een persoonlijk belang bij een bestemmingsplan voor dat terrein. Deze lijn kon op veel kritiek rekenen. De Afdeling preciseerde dit later dan ook, lees: de Afdeling ging om.

Het Awb-artikel noopt er hierdoor in het algemeen niet toe dat een raadslid zich onthoudt van deelname aan de besluitvorming. Dit zou afbreuk doen aan de taak en de fundamentele rechten van een gekozen volksvertegenwoordiger – en daarmee aan het democratisch proces. Alleen onder bijzondere omstandigheden kan het persoonlijk belang zodanig zijn dat het wetsartikel kan worden ingeroepen.

Dat het raadslid mogelijk belanghebbende is, bezwaar maakt en zienswijzen indient is in elk geval niet voldoende. Het feit dat een raadslid zich eerst onthoudt van stemming vanwege mogelijke belangenverstrengeling om later toch weer mee te vergaderen en stemmen over hetzelfde onderwerp, is evenmin voldoende.

Nauwe betrokkenheid geen probleem

Een raadslid kan zich ook gewoon uitlaten in de media of elders. Nauwe betrokkenheid vanuit eerdere functies, waaronder een wethouderschap, is ook geen probleem. Hetzelfde geldt voor de hobby’s van een raadslid, het werk van een partner of interesse in een nieuwbouwproject: niets daarvan staat deelname aan de besluitvorming in de weg. Veelvuldig indienen van amendementen is hierbij evenmin taboe.

Kortom: een schending van de bepaling door raadsleden is bijna niet meer aan de orde. Met een nieuw wetsvoorstel wil de regering nu maar helemaal af van de Awb-bepaling voor besluitvorming in de gemeenteraad. Alleen artikel 28 van de Gemeentewet is dan nog van toepassing.

Dat wetsartikel richt zich niet tot het bestuursorgaan, maar tot het raadslid zelf. De lokale volksvertegenwoordiger moet zich van stemming onthouden wanneer het een aangelegenheid betreft die hem ‘rechtstreeks of middellijk persoonlijk’ aangaat óf waarbij hij als vertegenwoordiger is betrokken.

Regels gaan ook gelden voor beraadslagingen

Inderdaad, dit artikel gaat dus alleen over stemmingen. Niet over de beraadslagingen. Voor persoonlijke belangen wordt de lat net zo laag of hoog gelegd als in de hierboven aangehaalde rechterlijke uitspraken. Het genoemde wetsvoorstel verduidelijkt dat het moet gaan om een onmiddellijk belang, dus niet om een theoretisch belang. En er zit een aanscherping in het vat: het artikel gaat ook gelden voor de beraadslagingen.

Wat blijft bestaan is dat een raadslid niet mag deelnemen aan de beraadslaging en stemming over aangelegenheden waarbij hij als vertegenwoordiger betrokken is. Van belang hierbij is dat ‘vertegenwoordiger’ civielrechtelijk moet worden ingevuld, waarbij het gaat om de bevoegdheid een organisatie in rechte te binden. Een ambtenaar van een waterschap heeft bijvoorbeeld géén belangenconflict als hij stemt over een raadsbesluit dat het waterschap betreft: hij heeft het immers niet voor het zeggen in het waterschap.

Wat heeft dit nu allemaal met gemeenschappelijke regelingen te maken? De genoemde wetsartikelen zijn daarbij ook van toepassing. Nu zitten in een algemeen bestuur altijd leden die het gemeentelijk bestuursorgaan in politieke zin vertegenwoordigen. Maar let op, het gaat hier niet altijd om civielrechtelijke vertegenwoordiging. Een raadslid zelf kan immers de gemeente niet in rechte binden.

Geen stemrecht in algemeen bestuur?

De burgemeester kan dat dan weer wel. En daar wordt het complex. Want betekent dit dan dat de burgemeester niet mag stemmen in het algemeen bestuur van een samenwerkingsverband zodra de gemeente geraakt wordt? Dat lijkt mij haaks te staan op de gedachte van verlengd lokaal bestuur. Of mag hij alleen niet stemmen als er een direct belangenconflict is met de gemeente? Juist dán wil je toch stemmen in het algemeen bestuur zou ik zeggen!

En hoe zit het met een wethouder in het algemeen bestuur? Die is formeel niet in staat de gemeente te vertegenwoordigen, tenzij hij mandaat of volmacht hiertoe heeft. Of is het voldoende dat het college bevoegd is tot privaatrechtelijke rechtshandelingen te beslissen en dat de vertegenwoordiging binnen de portefeuille van de wethouder plaatsvindt?

De Hoge Raad is vooralsnog terughoudend waar het gaat om de privaatrechtelijke vertegenwoordiging van de gemeente, maar de hoogste bestuursrechter gaat in het omgevingsrecht inmiddels veel verder: zelfs de belofte van een ambtenaar leidt al snel tot schuld. Als we die lijn doortrekken, dan staat het college al gauw buitenspel wegens ‘belangenverstrengeling’ als het voor de eigen gemeente spannend wordt in een samenwerkingsverband.

Zou de wetgever daar niet eens naar moeten kijken?

Over Auteur

Rob de Greef

Rob de Greef is senior adviseur en directeur bij Cooperación te Helmond, associate bij PROOF Adviseurs in Rotterdam, docent/onderzoeker staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit in Amsterdam en kerndocent van leergangen en cursussen rond samenwerking bij de VU Law Academy. Hij is gespecialiseerd in het bestuurlijk organisatierecht en publiceert regelmatig hierover. Daarnaast werkt hij aan een proefschrift over de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen.

Reageer

Het laatste nieuws van Gemeente.nu in je mailbox?

Meld je aan voor de algemene nieuwsbrief of een van de themanieuwsbrieven van Gemeente.nu.

Aanmelden