Financiële bijdrage gebiedsontwikkeling afdwingbaar

Onder de Omgevingswet kunnen gemeenten straks een extra financiële bijdrage afdwingen bij gebiedsontwikkeling. Een welkome, stevigere stok achter de deur, zeggen experts. Maar de uitwerking kan beter.

Als nieuwe gebiedsontwikkeling een gemeente noopt tot extra investeringen in de leefomgeving, kan ze een deel ervan bij de ontwikkelaar neerleggen. Dat is de strekking van het ontwerp-besluit voor ‘publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdragen’, waarvan de inspraak inmiddels is gesloten.

Nu vrijwillig

Op dit moment is het via de Wro (Wet ruimtelijke ordening) alleen op vrijwillige basis mogelijk om ontwikkelende partijen te laten meebetalen. De afdwingbaarheid ervan vloeit voort uit het vorig jaar aangenomen amendement van CDA-kamerlid Erik Ronnes op de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet, inmiddels door beide Kamers aangenomen.

Het nieuwe besluit is bedoeld voor situaties waarin de bestaande regeling voor ‘kostenverhaal’ bij grondexploitatie onvoldoende soelaas biedt. Gemeenten moeten de activiteiten waarvoor ze een financiële bijdrage afdwingen, wel concreet en locatiespecifiek benoemen in het Omgevingsplan.

Voorwaarden afdwingbaarheid

Een belangrijke eis in de regeling is de ‘functionele samenhang’ tussen de beoogde ruimtelijke ontwikkeling en de activiteit waar de gemeente een financiële bijdrage voor verlangt. Zo kan het nodig zijn te investeren in het woon- en leefklimaat van een gebied als er in de nabijheid een woonwijk of woningen bijkomen, denk ook aan bijvoorbeeld het verbreden van een weg of de herinrichting van een park.

De regeling stelt verder grenzen aan de maximale hoogte van de financiële bijdrage. Die niet mag niet hoger zijn dan de opbrengsten van de gronden of de waardevermeerdering van de locatie. In het ontwerp-besluit staan specifieke categorieën benoemd, zoals landschap en natuur. Dat laatste was de achterliggende reden van CDA-politicus Ronnes om met dit amendement te komen.

Door de stikstofcrisis hebben gemeenten en andere overheden een beter instrument nodig om investeringen in natuur af te dwingen, is de gedachte. Om zo het stikstofniveau terug te dringen dat voor stagnatie van de woningbouw zorgt.

Stok achter de deur

De regeling is beslist welkom, stellen Marco Elshof en Suzan Kappenburg, respectievelijk projectmanager en juridisch adviseur gebiedsontwikkeling bij de gemeente Deventer. ‘Nu moet je als gemeente je wensen goed vormgeven in de structuurvisie. Anders kun je de medewerking van een projectontwikkelaar wel vergeten. Wezenlijk is dat er straks een stevigere stok achter de deur is,’ zegt Kappenburg.

‘Als je er met ontwikkelaars in de voorfase van een project niet uitkomt, dan weten ze dat je een bijdrage publiekrechtelijk in rekening kunt brengen. Dat zal zeker helpen.’ Elshof vult aan: ‘Het zal aan de voorkant minder discussie opleveren. Meer dan 95 procent van het huidige kostenverhaal wordt overigens nu al privaatrechtelijk geregeld. Dat zal door dit nieuwe besluit niet veranderen, verwacht ik.’

Hoge woningnood

Elshof en Kappenburg zien met name kansen voor sociale woningbouw. ‘De voorkeur van de vastgoedmarkt ligt bij de ontwikkeling van dure vrije-sectorwoningen, want daar kunnen ze flink aan verdienen. Straks kunnen gemeenten publiekrechtelijk afdwingen dat ontwikkelaars meebetalen aan de bouw van sociale woningen elders in de omgeving om zo tot een evenwichtig woningbouwprogramma te komen,’ zegt Elshof.

‘Als gemeente willen we sturen op versnellen, want de woningnood is hoog. Al zullen we de bijdrage in de kosten die we vragen, helder op een rijtje moeten zetten en in ons omgevingsbeleid moeten verankeren,’ vult Kappenburg aan.

Goed instrument

Volgens Harry Nijland krijgen gemeenten een juridisch wapen aangereikt, waar ze al jaren reikhalzend om vragen. Nijland begeleidde veel overheden bij ontwikkelingsprojecten en is een expert in het instrument kostenverhaal. ‘Het is goed dat zo’n publiek instrument er straks is. De vrijwillige regeling in de Wro werd wel gebruikt, maar is te vrijblijvend. De sterke kant van deze amvb is dat het vragen van een financiële bijdrage door gemeenten krachtig geconcretiseerd is en publiekrechtelijk geborgd.’

Nijland noemt het voorbeeld van sloop van opstallen in het buitengebied. ‘Bij de ontwikkeling van een nieuwe woonwijk is het redelijk dat een gemeente daar een bijdrage voor vraagt, want zo kan ze de kwaliteit van het volledige plangebied opkrikken.’

Scholen en wijkcentra

Wat Nijland nog mist in de lijst van categorieën is het maatschappelijk vastgoed, zoals scholen, sportvelden en wijkcentra. ‘Het is vanzelfsprekend dat gemeenten daar een bijdrage van private partijen voor vragen. Tenslotte willen we de samenleving sterker en veerkrachtiger maken en daar zijn dit soort voorzieningen onmisbaar bij.’

Dat vindt ook Elshof in Deventer. ‘In gemeenten die nog in aantal inwoners zullen toenemen, moeten de aanwezige maatschappelijke voorzieningen meegroeien. De ervaring leert dat het moeilijk is private partijen hieraan mee te laten betalen. Dat vinden ontwikkelaars erg vervelend.’

Inzetten bij energietransitie

Kappenburg mist in het ontwerpbesluit de optie voor gemeenten om een bijdrage in de energietransitie te vragen, zoals de bouw van windmolens of een duurzaam warmtenet. ‘Het zal niet eenvoudig zijn voor gemeenten om werk te maken van de ambities in hun regionale energiestrategieën. Daar is veel geld voor nodig. Dan zou het uitkomst bieden, als je deze nieuwe regelgeving ook daarvoor kunt inzetten.’

De juridisch adviseur deelt niet de verwachting van Ronnes dat de regelgeving een vermindering van de stikstofdepositie zal opleveren, wat de ontwerpregeling juist expliciet beoogt. ‘Het bevorderen van natuur en biodiversiteit brengt niet vanzelf de stikstofdepositie omlaag. Er wordt nu overal in het land over gediscussieerd, maar iedereen weet dat de mogelijkheden voor een substantiële verlaging beperkt zijn. Het is lastig zoiets handen en voeten te geven. Het verplicht uitkopen van agrariërs ligt zeer gevoelig.’

Op kosten gejaagd?

De vraag dringt zich op of de nieuwe regeling ontwikkelaars niet zal afschrikken, nu ze mogelijk op extra kosten worden gejaagd. Dat zou ten koste kunnen gaan van de slagkracht van het eigen ruimtelijk beleid en de ambitie van gemeenten, met name in die gebieden waarin ontwikkelingen stagneren.

Nijland verwacht van niet. ‘Van ontwikkelende partijen mag je allereerst meer omgevingssensitiviteit verwachten. Ook bij gebiedsontwikkeling komt maatschappelijk verantwoord ondernemen kijken. Bovendien is er een duidelijke grens gesteld aan wat gemeenten kunnen vragen. De hoogte van de financiële bijdrage is immers afgetopt. Er zit een natuurlijke rem op het overtrokken vragen van geldsommen.’

Rechtszaken verwacht

Wel voorziet Nijland dat er veel rechtszaken zullen komen over de invulling van de nieuwe regelgeving, met name over het begrip functionele samenhang, ‘maar dat zal hoofdzakelijk een semantische discussie zijn over hoe partijen de regels interpreteren. Jurisprudentie is nou eenmaal nodig om de regelgeving aan te punten.’

Elshof denk dat het zal meevallen met de procedures. ‘Maar ontwikkelaars zullen zeker de grenzen opzoeken. Dan zul je als gemeente goed moeten aantonen dat hun bijdrage aan een ruimtelijke ontwikkeling gerechtvaardigd is, dus meerwaarde biedt voor de bewoners van de nieuwe wijk.’