Gemeenten zijn binnenkort verantwoordelijk voor het bevorderen van de participatie en zelfredzaamheid van mensen met een beperking. Dat wordt niet eenvoudig.
Column
– Carla Buil en Joey van den Hurk
De hervorming van de langdurige zorg (HLZ) betekent een ingrijpende verandering voor gemeenten. Naar verwachting wordt vanaf 1 januari 2015 de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) vervangen door de Wet langdurige zorg (Wlz). Ook worden taken uit de AWBZ overgeheveld naar gemeenten via de Wmo 2015. Deze wet maakt gemeenten verantwoordelijk voor het bevorderen van de participatie en zelfredzaamheid van mensen met een beperking door het bieden van specifieke ondersteuning. De gemeente ondersteunt bijvoorbeeld mensen in hun dagelijkse leven door het organiseren van huishoudelijke hulp, aanpassingen in de woning, een rolstoel, vervoer in de regio en maaltijdverzorging.
De hervorming van de langdurige zorg leidt tot uitdagingen voor gemeenten ten aanzien van vier aspecten:
- Verantwoordingseisen
- Regionale samenwerking met andere gemeenten
- Het organiseren van toegang tot ondersteuning
- De invulling van de bestuurlijke verantwoordelijkheid.
De keuzes die gemeenten moeten maken bij elk van de bovengenoemde aspecten kunnen immers grote gevolgen hebben voor o.a. de continuïteit van zorg en ondersteuning aan burgers, voor de regeldruk bij zorgaanbieders, en voor de uitvoeringslasten van gemeenten.
De eerste uitdaging is dat gemeenten verantwoordingseisen moeten stellen aan zorgaanbieders om de kwaliteit van de geleverde zorg en ondersteuning te borgen, zonder daarbij zorgaanbieders met teveel regeldruk te belasten. Regeldruk bestaat uit administratieve lasten (kosten die voortvloeien uit informatieverplichtingen in wet- en regelgeving) en nalevingskosten (kosten die gemaakt worden om inhoudelijke verplichtingen in wet- en regelgeving na te leven). In het algemeen leiden hogere verantwoordingseisen tot hogere nalevingskosten voor zorgaanbieders. Een zorgvuldige afweging van verantwoordingseisen is daarom essentieel.
Mogelijkheden
Gemeenten hebben diverse mogelijkheden om verantwoordingseisen te beperken. Zo kunnen gemeenten zelf klanttevredenheidsonderzoek uitvoeren of een onafhankelijke klachtencommissie instellen. Wanneer zorgaanbieders dit niet zelf hoeven te organiseren, leidt dit tot minder overhead. Minder overhead kan weer worden vertaald in meer handen aan het bed of lagere tarieven. Een goed doordachte afweging van verantwoordingseisen kan dus wellicht bijdragen aan de bezuinigingstaakstelling van gemeenten.
De tweede uitdaging is dat gemeenten keuzes moeten maken over welke voorzieningen zij lokaal, bovenlokaal en regionaal willen organiseren en hoe zij de samenwerking met andere gemeenten vormgeven. Met name vanwege de beperkte omvang en de specifieke zorg of ondersteuning die een cliëntgroep nodig heeft is samenwerking tussen gemeenten nodig. De keuzes omtrent de samenwerking tussen gemeenten hebben niet alleen gevolgen voor de continuïteit van de zorg en ondersteuning aan cliënten, maar ook voor de financiële situatie van gemeenten.
Een complicerende factor bij elke overweging is dat gemeenten niet alleen een overeenkomst moeten bereiken binnen hun eigen gemeenteraad, maar vaak ook de steun moeten krijgen van de gemeenten in het samenwerkingsverband. Voor het vormgeven van regionale samenwerking moeten gemeenten meerdere afwegingen maken.
Een eerste afweging betreft de regionale inkoop. Een mogelijkheid is om te werken in regionale teams, waarin deskundige en gespecialiseerde ambtenaren van verschillende gemeenten zijn gedetacheerd. Gezamenlijk organiseren zij de inkoop van zorg en ondersteuning. De verdeling van taken, verantwoordelijkheden en kosten onder gemeenten is ook een belangrijk vraagstuk.
Een mogelijkheid is om bepaalde voorzieningen in te kopen op basis van solidariteit door de financiële middelen te bundelen. Dan moeten er wel afspraken gemaakt worden over de taken en verantwoordelijkheden per gemeente, zoals de toegang tot ondersteuning. Zo kan worden voorkomen dat de ene gemeente financieel opdraait voor het niet functioneren van de toegang in een andere gemeente.
Toegang
De derde uitdaging is het adequaat organiseren van de juiste toegang tot de benodigde ondersteuning. Gemeenten gaan de ondersteuningsbehoefte van burgers in kaart brengen door het proactief voeren van een individueel gesprek. Mensen hoeven dus geen formulier meer in te vullen om een voorziening aan te vragen en de gemeenten krijgen direct inzicht in de persoonlijke situaties van haar burgers. Goed georganiseerde toegang is niet alleen van grote invloed op de ondersteuning aan burgers, maar kan gemeenten ook besparingen opleveren.
Door een dergelijke proactieve informatievergaring is het immers mogelijk om vroegtijdig zorgwekkende situaties te signaleren en preventief in te grijpen. Zo krijgen burgers op tijd ondersteuning en kunnen hogere ondersteuningskosten later in het proces vermeden worden (voorkomen is vaak makkelijker en goedkoper dan genezen). Ook wordt door het voeren van ‘een goed gesprek’ de basis voor een langdurige relatie gelegd, die ten goede komt aan de kwaliteit van zorg en dienstverlening.
Om de toegang tot voorzieningen bestendig in te richten, moeten gemeenten keuzes maken, bijvoorbeeld bij het samenstellen van wijkteams. Dit kan worden gedaan op basis van wijkscans, waarin wordt gekeken naar de samenstelling van een wijk. In wijken met veel bejaarden of gehandicapten kan het wijkteam worden versterkt met relevante expertise. Andere keuzes hebben betrekking op het trainen van professionals; het matchen van vrijwilligers, vrijwilligersorganisaties en cliënten; het bepalen van de uitvoering van het intakegesprek; het vaststellen van de inhoud van het gespreksverslag; het organiseren van de mogelijkheid voor burgers om bezwaar te maken; en het garanderen van de privacy van de gegevens van burgers.
Verantwoordelijkheid
Tenslotte bestaat de vierde uitdaging eruit dat gemeenten keuzes maken met betrekking tot de bestuurlijke verantwoordelijkheid. Hoe zal er verantwoording afgelegd worden, door wie, aan wie en waarover? Bestuurlijke verantwoordelijkheid kan bijvoorbeeld worden geregeld door maatwerkvoorzieningen op regionaal niveau te organiseren en algemene voorzieningen op lokaal niveau.
Door maatwerkvoorzieningen onder te brengen bij een gemeenschappelijke regeling of organisatie wordt de verantwoordelijk voor het beleid en de uitvoering van deze voorzieningen gelegd in de regio. Het beleid en de uitvoering van algemene voorzieningen en lokale sociale infrastructuur, zoals het vrijwilligersbeleid, blijft in dat geval onder de verantwoordelijkheid van de gemeente. Een dergelijk Wmo-ontwerp, met lokale en regionale uitvoeringscomponenten, is een systeem van ‘communicerende vaten’, waarin steeds de verbinding moet worden gelegd tussen lokale sturing door colleges en gemeenteraden en regionale sturing door het bestuur van de gemeenschappelijke regeling of organisatie.
We hebben in opdracht van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een onderzoek uitgevoerd naar de regeldrukeffecten van de hervorming van de langdurige zorg voor zorgaanbieders en cliënten. In dit onderzoek zijn onder andere meer dan 30 diepte-interviews uitgevoerd met belangrijke stakeholders, zoals zorgaanbieders, brancheorganisaties en gemeenten, waarbij er ook inzicht is vergaard in de uitdagingen voor gemeenten als gevolg van de hervorming van de langdurige zorg.
Uw artikel biedt een goed overzicht van de gevolgen van de decentralisaties. Eén risico wordt wel benoemd, maar niet uitgewerkt. Gemeenten kennen een compacte cyclus van beleidsvaststelling, uitvoering en evaluatie. Met de drie decentralisaties worden cycli geïntroduceerd die een langere periode bestrijken. En er zijn gebieden, waar de gemeente wel bestuurlijke verantwoordelijkheid draagt, maar waar zij niet direct in control is, zoals de eigenstandige verantwoordelijkheid van de Inspecties Gezondheidszorg en Jeugdgezondheidszorg en de indicatiebevoegdheid van huisartsen en rechters. Wij brachten deze ‘grijze’ gebieden in kaart en oefenden casuïstiek in realitygames . Er bleek niet alleen onbekendheid met de feitelijke verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden, maar ook de onmogelijkheid om op een adequate wijze om te gaan met de gemeenteraad bij incidenten. Bestuurders kunnen de reflex om op interventies vanuit de raad te reageren en zich een krachtig bestuurder te tonen nauwelijks onderdrukken. Andersom geeft een verwijzing naar de feitelijke verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden een gevoel van kille technocratie en onverschilligheid. Wij denken dat de gemeenten zich deze nieuwe realiteit nog onvoldoende realiseren. Alle aandacht gaat uit naar de organisatie en inrichting van nieuwe werkprocessen. We vrezen dat er in de nabije toekomst nog veel lokale brandhaarden zullen ontvlammen als men niet snel ook dit aspect mee neemt in de voorbereidingen.