Op Prinsjesdag werd het nog maar eens benadrukt. Bestuurlijke samenwerking staat hoog op de politieke agenda. Er werd zelfs een hele paragraaf aan gewijd in de troonrede. De koning zei namens het kabinet dat het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen veel doelen alleen samen kunnen bereiken.
Daarmee wordt expliciet de nadruk gelegd op de rol van medeoverheden, die ‘groter en belangrijker’ wordt. Waarom samenwerking voor de genoemde energietransitie, de veiligheid op straat of een vitaal en leefbaar platteland noodzakelijk is, wordt in het midden gelaten. Gemeenten doen er daarom goed aan deze Haagse nudge niet altijd klakkeloos over te nemen. Succesvolle samenwerking vereist bewuste keuzes.
Haagse aandacht samenwerking niet nieuw
De aandacht voor samenwerking vanuit Den Haag is zeker niet nieuw. Bestuurlijke herindelingen zijn al jaren hete hangijzers. De roep om verbetering in de taakverdeling tussen overheden blijft tegelijkertijd nog steeds bestaan. Veelal is de beleidsboodschap tweeledig. Sla bijvoorbeeld de visienota Bestuur en bestuurlijke vernieuwing van oud-minister Donner uit 2011 erop na. Aan de ene kant wordt verwezen naar ‘een bord spaghetti’ van bestuurlijke relaties, waarbij – zoals nu ook nog vaak het geval is – transparantie, verantwoording en slagvaardigheid ontbreken. Aan de andere kant wordt in deze nota ingezet op het uitbreiden van de samenwerkingspraktijk.
Ook het huidige regeerakkoord van Rutte III bevat deze tweeslag. Volgens de regeringspartijen moet er duidelijk gewerkt gaan worden aan de werkbaarheid van de juridische regels. Bijvoorbeeld door de Wet gemeenschappelijke regelingen, waarin ruimte wordt gegeven voor publiekrechtelijke samenwerking, te moderniseren. Voldoende ruimte voor verbetering dus, maar wederom wordt samenwerking op decentraal niveau toch stevig aanbevolen.
Make, buy or ally?
Anders dan wat de troonrede lijkt te impliceren is samenwerking niet altijd het antwoord. Samenwerking is geen one-size-fits-all-oplossing. De nadruk moet liggen op een vraag die daarvóór al beantwoord had moeten worden. Moet de overheid een taak zelf oppakken door een eigen gemeentelijke afdeling te belasten met de uitvoering, óf kan een private partij na een aanbesteding het effectiefst werken, óf is samenwerken met een andere gemeente of een waterschap slimmer?
Zoals de wetenschappelijke theorieën van bijvoorbeeld de Harvard Business Review laten zien, waaronder deze ‘make, buy or ally’-beslissing, is een zorgvuldige afweging van de voor- én nadelen van deze drie globale alternatieven van groter belang dan de uiteindelijk gemaakte keuze.
Waarom samenwerken
Samenwerking is vaak overigens wél het antwoord. Uit de praktijk blijkt dat de doorslaggevende redenen achter samenwerking divers zijn. Efficiëntie is een belangrijke drijfveer mede door financiële tekorten. Dat het behalen ervan geen automatisme is laat onderzoek van de Rijksuniversiteit Groningen uit 2017 zien: veel samenwerkingen leiden uiteindelijk niet tot kostenbesparingen. Maar dat is zeker niet het enige doel.
Overheden zijn vaak juist op zoek naar kennisdeling en bestuurlijke capaciteit, zoals het tijdelijk of permanent overnemen van personeel. Soms is een grensoverschrijdende aanpak zelfs noodzakelijk. Denk dan aan het effectiever aanpakken van milieuproblematieken in het Groene Hart, het bestrijden van drugscriminaliteit in Zuid-Limburg of het beheer van de openbare ruimte door semioverheden op en rondom stationsgebieden. Dan biedt samenwerking grote meerwaarde.
De juridische vorm telt
Problematisch is de situatie waarin deze doelen überhaupt niet concreet zijn omschreven en vastgelegd in de gekozen juridische vorm. Dat geldt voor grote én kleine samenwerkingen. Dit speelt bij een simpele contractuele overeenkomst op basis waarvan de lokale harmonie een aantal keer per jaar in de naburige gemeente komt spelen, maar ook bij het optuigen van een nieuwe BV of NV, die gaat voorzien in de gezamenlijke ICT of afvalverwerking. Het komt de effectiviteit zeker niet ten goede.
Net als ieder huwelijk is samenwerken geen gegeven. Zeker niet als dit van hogerhand wordt opgelegd. Begin de wittebroodsweken daarom goed: maak vooraf een duidelijke afweging en leg de doelstellingen helder vast. Pas dan wordt er echt bewust gekozen voor samenwerking en ligt succesvolle samenwerking binnen handbereik.
