De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) kwam onlangs met een langverwacht rapport over regionale opgaven. Met honderden samenwerkingsverbanden van gemeenten, is dit thema urgenter dan ooit. Het rapport biedt een mooie analyse van de achtergronden en problemen, maar helaas zonder echte oplossingen.
In de verschillende regionale samenwerkingsverbanden worden belangrijke beslissingen genomen, of het nu gaat over de jeugdzorg, de arbeidsmarkt, veiligheid of energietransitie. Allemaal onderwerpen die diep ingrijpen in het gewone leven van mensen, en waar democratische invloed gewenst is. Aan dat laatste schort het vaak nog in de praktijk. Eind juni publiceerde de ROB het adviesrapport Droomland of niemandsland? over ‘het vraagstuk van de regio’.
Incongruentie
Een van de problemen volgens de prima analyse is de verplichte samenwerking die gemeenten van bovenaf wordt opgelegd. De raad wijst er terecht op dat deze vorm van samenwerking niet als ‘eigen’ wordt ervaren, met alle negatieve gevolgen en gevoelens van dien. Het beleidsmonopolie van vakdepartementen leidt daarbij volgens de ROB tot een lappendeken. Een zeer terecht punt. Als oplossing wordt een oud medicijn van stal gehaald: er moet meer ‘congruentie’ komen tussen samenwerkingsverbanden.
De ROB constateert groeiende onvrede over die lappendeken. Maar als daarvan al sprake is, vraag ik me af waarom gemeentebesturen daar zelf niets aan doen. Zij kiezen er immers voor om een veelvoud aan samenwerkingen aan te gaan, wat leidt tot verkokering en het niet meer kunnen maken van integrale keuzes. Overigens is er direct na de invoering van de huidige Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) al ervaring opgedaan met congruente samenwerkingsgebieden, al heette dat toen bundeling. Daarvan werd echter al snel afscheid genomen.
In 2006 ging bundeling definitief ter ziele, mede omdat de regering het niet vond passen bij de vrijwilligheid, die aan de basis van de Wgr lag. Laten we het nu dan vooral weer invoeren om de gemeentelijke autonomie, of wat daar nog van over is, verder te beperken. U proeft hopelijk het sarcasme van die opmerking.
Politieke functie
Een ander belangrijk punt dat de ROB aanstipt, is dat de politieke functie van volksvertegenwoordigingen in het geding komt. Politiek en beleidsvorming spelen zich in twee verschillende arena’s af. Terwijl de politiek over de beleidsvorming of in elk geval de hoofdlijnen daarvan zou moeten gaan. Deze politisering was een van de doelstellingen van de huidige Gemeentewet, die in de jaren 90 van de vorige eeuw werd ingevoerd. De kloof tussen politiek en beleidsvorming en de gebrekkige controle op regionale samenwerking, maken het democratisch tekort. Treffend noemt de ROB dat een evergreen.
Maar dan komt het teleurstellende deel van het rapport: de ‘uitgangspunten’ voor het besturen van regio’s. Blijkbaar ging het de raad zelf ook te ver om van oplossingen te spreken. Ik licht er enkele uit.
- Inhoud centraal
Allereerst wil de ROB de inhoud centraal stellen. Dat klinkt mooi en is al jaren een populair bestuurlijk adagium: vorm volgt inhoud, opgavegericht werken en meer van dat soort holle frasen waarvan niemand weet wat ze nu écht betekenen. Maar er zit wel een risico in. Juist dit uitgangspunt heeft geleid tot de lappendeken aan samenwerkingsverbanden: steeds voor ieder inhoudelijk probleem een eigen schaal, met een eigen samenwerkingsverband.
- Democratische legitimatie
Het tweede uitgangspunt is dat gemeentelijke samenwerking democratische legitimatie nodig heeft. Daar word ik blij van, maar niet van de invulling die de ROB eraan geeft. Het begint goed: taken moeten worden toegekend aan formele bestuurslagen met een democratisch gekozen volksvertegenwoordiging, die zoveel mogelijk integrale afwegingen maakt. Maar dan komt het: wanneer toebedeling aan een formele bestuurslaag niet is aangewezen (blijkbaar zijn er taken die geen democratische sturing vergen) moet in de regio een gesprek worden gevoerd over de verantwoording en moet regionaal bepaald worden wat een passende wijze van democratische legitimatie is. Dit is precies wat al decennia het probleem vormt: men moet regionaal afspraken maken, maar men komt daar niet of te weinig toe.
De ‘oplossing’ is hier dan ook pappen en nathouden. En alsof dat niet erg genoeg is, lijkt de ROB ook nog te suggereren dat democratische legitimatie geborgd is indien er één volksvertegenwoordiging wordt aangewezen die de controle uitvoert. Wat de ROB hier over het hoofd lijkt te zien, is dat een volksvertegenwoordiging moet spreken voor het volk dat ook daadwerkelijk wordt vertegenwoordigd. Ik wees hier al eerder op in het kader van taakdifferentiatie. Wat je op die manier krijgt, is dat één gemeenteraad beslis en de rest van de regio het nakijken heeft. De raad noemt het een ‘vorm van geborgde democratische verhoudingen’, maar met democratische legitimatie heeft dit feitelijk niets te maken.
- Vrijwillige samenwerking
Het derde en vierde uitgangspunt pak ik samen. De ROB is voorstander van vrijwillige samenwerking: de autonome keuze tot samenwerking moet in beginsel van onderop komen. Hier ben ik het van harte mee eens. De adviseurs willen ook meer ‘congruentie’, zoals gezegd, maar verklappen niet wie hiertoe zou moeten beslissen. Als die keuze bij de gemeenten blijft, ben ik het er van harte mee eens. Dan is het een mooi uitgangspunt om steeds te kijken of met een nieuwe samenwerkingsverband ook het grotere geheel is gediend, oftewel de ‘integraliteit van beleidsafwegingen’.
Maar als de keuze net als voorheen met bundeling en integratie bij het provinciebestuur komt te liggen, of waar dan ook buiten de gemeente, laten we onze vingers er dan niet meer aan branden. Een kanttekening daarbij: enige vorm van congruentie helpt natuurlijk wél wanneer het Rijk regio-indelingen oplegt of ‘stimuleert’, wat overigens de autonomie al beperkt.
- Differentiatie
Het laatste ROB-uitgangspunt dat ik behandel is ‘ruimte voor verschil’ tussen gemeenten. Ik ben geen tegenstander van zulke differentiatie, mits er recht wordt gedaan aan verbetering van de democratische legitimatie. Dat is immers het op te lossen probleem. Differentiatie door bijvoorbeeld taken verplicht door een centrumgemeente uit te laten te voeren, is in mijn optiek onwenselijk omdat dit niet bijdraagt aan de oplossing. Datzelfde geldt wanneer voor enkele gemeenten het provinciebestuur bevoegd wordt, terwijl voor andere gemeenten het lokale bestuur zelf bevoegd blijft. Wat mijns inziens wél goed kan, is differentiatie tussen provincies. Met de ROOB ben ik het dan ook eens dat in sommige provincies taken die nu op regioniveau worden uitgevoerd (en waarbij die regio samenvalt met de provincie) beter gewoon door de provincie kunnen worden overgenomen. Er is dan immers een rechtstreekse legitimatie.
Vierde bestuurslaag
Waar ik het fundamenteel oneens ben met de ROB, is waar zij concludeert dat er geen vierde formele bestuurslaag mag komen. Deze is er al lang, hoewel hybride van samenstelling. De toepassingen uit het verleden zijn volgens de raad ‘niet bestendig’ gebleken. De Rob noemt dan onder andere de stadsprovincies. Maar die hebben nooit bestaan! Er is dus helemaal geen ervaring mee. Die is er wél met het verschrikkelijk uit de hand gelopen model van ‘verlengd lokaal bestuur’: niet om over naar huis te schrijven. Daarnaast vindt de adviesraad het hout snijden dat Nederland te klein is voor een extra bestuurslaag. Waarom vermeldt zij niet. Maar ik zie werkelijk niet hoe men tot deze conclusie kan komen, na een heel rapport te hebben geschreven over het belang van de regio en regionale oplossingen.
Democratische crisis
Ik schreef in een position paper voor de Tweede Kamer dat de grenzen van de Wgr en het verlengd lokaal bestuur bereikt zijn. De oproep aan het nieuwe kabinet en eigenlijk aan de hele nationale politiek is: stap nu eindelijk eens over de eigen partijpolitieke schaduw heen. Probeer een compromis te sluiten voor de oplossing van de democratische crisis die al jaren groeit. Een compromis dat democratische sturing brengt, mét ruimte voor effectief bestuurlijk handelen op regionaal niveau. Of dat nu zit in regio’s als deelprovincies (de Provinciewet maakte het ooit mogelijk), in opgeschaalde gemeenten met deelgemeenten (zoals de Gemeentewet ooit mogelijk maakte), of in nieuwe vormen van gekozen regiobesturen zoals de federatiegemeente.
Het heilige Huis van Thorbecke piept en kraakt, en kan niet veel ondemocratische stormen meer doorstaan. Helaas heeft de ROB daarvoor geen bouwstenen aangeleverd, en het huis zelfs niet eens gestut. ‘Waarom zou het volgende advies in 2021 anders zijn?’ zo vraagt de raad zichzelf af in het licht van eerdere rapporten, die weinig zoden aan de dijk hebben gezet. Al werd die opmerking, mag ik hopen, natuurlijk niet met deze betekenis opgeschreven.
Geef een antwoord