Opinie ‘Omgevingsprobleem’ wortelt dieper dan inspectierapport

Er ontstond wat ophef deze week over de conclusie uit 2018 van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) dat nationale ruimtelijke belangen onvolledig zouden doorwerken in gemeentelijke bestemmingsplannen. Maar daarover hoeven we ook weer niet zó verbaasd te zijn.

Het gaat allemaal om belangen als infrastructuur, ecologische verbindingen en hoogwaterveiligheid. Die zouden in de knel komen. Het systeem van de ruimtelijke ordening zou op punten onvoldoende werken. Decentrale overheden verliezen door onkunde dit soort zaken geregeld uit het oog volgens het rapport.

Dat gaf gedoe. Het ministerie van Binnenlandse Zaken zou publicatie van het rapport hebben tegengehouden en pogingen tot afzwakking hebben ondernomen. Volgens het ILT zelf was géén sprake van boos opzet maar van een ‘ongelukkige formulering’ die later is hersteld. Deze gang van zaken leidde tot een stevig debat in de Eerste Kamer voorafgaand aan de stemmingen – die de Invoeringswet Omgevingswet overigens prima doorstond.

In vieren geknipt

Wat heeft deze storm in de marge nu te betekenen? Volgens mij treedt hier een gevolg aan het oppervlak van een ernstige politiek-bestuurlijke weeffout bij de departementale herindeling tijdens de vorming van het laatste kabinet. Rutte III werd eind oktober 2017 gesmeed. Bij de gebruikelijke politieke stoelendans werd de zorg voor de fysieke leefomgeving, die onder het eerste kabinet Rutte nog zorgvuldig bij één ministerie was ondergebracht (IenM), opgedeeld onder maar liefst vier departementen.

Waterbeheer en milieu bij Infrastructuur en Waterstaat, klimaat en luchtkwaliteit bij Economische Zaken en Klimaat, natuur bij Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, en het stuk ruimtelijke ordening en de Omgevingswet bij Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).

Hoeder decentrale bestuur

Dat laatste was de belangrijkste fout. Waarom? Als stelselverantwoordelijke voor ‘democratie en goed openbaar bestuur’, is het ministerie van BZK hoeder van het decentrale bestuur. Als zodanig dient de minister de decentralisatie te bevorderen naar de gemeenten (Gemeentewet art. 117) en provincies (Provinciewet art. 115). Pas als onderwerpen niet doelmatig en doeltreffend op decentraal niveau kunnen worden behartigd, is het Rijk aan zet. In de Omgevingswet is daarbij het zwaartepunt in de zorg voor de fysieke leefomgeving ook nog eens nadrukkelijk bij de gemeentebesturen gelegd (art. 2.3).

Bij de groei van de verzorgingsstaat werden gaandeweg tal van taken afgesplitst van het brede ‘moederdepartement’ en bij ‘bijzondere’ departementen ondergebracht. De afgelopen decennia zien we echter een omgekeerde beweging waarbij het ‘uitgeklede’ ministerie er weer taken bij krijgt, die in feite wezensvreemd zijn geworden en die de stelselverantwoordelijkheid doorkruisen.

Deze nefaste ontwikkeling is bij de departementale herindeling van 2017 doorgezet met de Omgevingswet en leidt onherroepelijk tot spanning tussen de organieke en de specifieke departementale taken binnen het ministerie. Is het werkelijk verwonderlijk dat rijksbelangen in het fysieke domein ondersneeuwen op een departement dat heeft te waken voor de belangen van decentrale overheden? Natuurlijk niet.

Terug naar één ministerie

De meest afdoende maar ook meest ingrijpende oplossing is om de zorg voor de fysieke leefomgeving integraal bij één departement (terug) te leggen. Omdat we voor deze aanpak zullen moeten wachten tot een volgende kabinetsformatie, zal er voorlopig niets anders opzitten dan ‘kurieren am Symptom’. Dat komt erop neer dat het ministerie zijn oorspronkelijke taak als hoeder van het decentrale bestuur weer serieus oppakt, door het ondersteunen van de gemeenten – en in mindere mate de provincies – bij de invoering van de stelselherziening in het omgevingsrecht.

Dat betekent naast vereenvoudiging van de regelgeving, die maar ten dele is geslaagd, verhoging van het kennisniveau en vergroting van de uitvoeringscapaciteit van de regelgeving. Hoe vreemd het ook moge klinken: dat zal ook de doorwerking van het rijksbeleid ten goede komen, aangezien het naar mijn ervaring meer gaat om onkunde en onmacht dan om onwil bij de gemeenten.

Werk aan de winkel

Als men zich realiseert dat, minder dan één jaar voor de invoering van de Omgevingswet, nog niemand weet hoe een omgevingsplan moet worden gemaakt dat aan de wettelijke eisen voldoet, dan zal duidelijk zijn dat er nog heel wat departementaal werk aan de gemeentelijke winkel is.

Frans Tonnaer is emeritus hoogleraar omgevingsrecht