Bij intergemeentelijke samenwerking is een van de belangrijkste vraagpunten altijd de zeggenschap. Krijgt iedereen evenveel stemmen en zijn partijen zodoende gelijkwaardig, of wordt gestemd naar rato van het inwonertal of de financiële inbreng?
In de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), de basis voor veel gemeentelijke samenwerking, is het uitgangspunt dat iedere deelnemer een lid in het algemeen bestuur heeft. En ieder lid een stem. Dat uitgangspunt geldt in principe ook voor de algemene vergadering binnen de vereniging. In beide gevallen kan ook een andere verdeling worden afgesproken, zolang maar niet één partij alles te zeggen krijgt.
Democratische legitimatie
Een andere visie op democratie zou kunnen zijn dat het aantal stemmen gerelateerd moet zijn aan het aantal inwoners van de gemeente. De democratische legitimatie komt uiteindelijk immers van de achterliggende gemeenteraden, die op hun beurt rechtstreeks gekozen worden. Vanuit het idee dat iedere kiezer ook regionaal gelijk zou moeten zijn (hoewel het formeel niet om gelijke gevallen gaat) past het dan niet dat iedere gemeente één stem krijgt.
Net als bij vennootschappen
Maar nog vaker wordt gekozen voor het principe van wie betaalt, die bepaalt. Net zoals bij vennootschappen, waar aandeelhouders zeggenschap hebben naar rato van hun aandelen (de financiële inbreng). Het zou immers ‘ondemocratisch’ zijn wanneer een bepaalde deelnemer een groot deel van de kosten voor zijn rekening neemt, terwijl die partij dan niet méér te zeggen zou hebben over de besteding van ‘zijn publieke middelen’ dan andere deelnemers. Mij lijkt dit een rare opvatting. Sowieso taalkundig al: de publieke middelen zijn niet van een partij, dan zouden het immers geen publieke middelen zijn.
Een soort censuskiesrecht
Maar veel belangrijker: is het nu juist niet ondemocratisch dat de mate van zeggenschap afhankelijk is van het bedrag dat je inlegt. Stelt u zich eens voor dat we dit bij het kiesrecht zouden invoeren: naarmate u meer belasting betaalt, krijgt u ook meer stemmen. U betaalt immers meer dan een ander en dat geeft u logischerwijs ook meer invloed. Ooit hadden we een stelsel dat deels uitging van dit concept: het censuskiesrecht. De ‘inbreng’ als voorwaarde om te mogen stemmen.
Even over nadenken
Wat is nu democratisch? Bij het actieve kiesrecht geldt als een van de basisbeginselen one man, one vote, oftewel evenredige vertegenwoordiging. Bij verlengd lokaal bestuur zou dit betekenen dat iedere deelnemer één stem heeft; de hoofdregel van de Wgr en de vereniging. Hoe plausibel het wegen van de stemmen naar financiële inbreng ook kan zijn voor meer dienstverlenende samenwerkingsverbanden, er kan in elk geval niet gesteld worden dat het democratisch(er) is! Iets waar gemeenten eens over zouden moeten nadenken als ze weer een samenwerkingsverband aangaan.
Rob de Greef is partner bij PROOF Adviseurs in Rotterdam, docent/onderzoeker staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit in Amsterdam en kerndocent van leergangen en cursussen rond samenwerking bij de VU Law Academy. Hij is gespecialiseerd in het bestuurlijk organisatierecht en publiceert regelmatig hierover. In 2019 hoopt hij te promoveren op een proefschrift over de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen.
