Het ruimtelijk beleid in Nederland is te versnipperd om acute problemen als de stikstofuitstoot en de klimaatverandering het hoofd te kunnen bieden. Een samenhangende aanpak is meer dan ooit nodig, want ontwikkelingen stagneren en zitten elkaar in de weg.
Dat is de conclusie van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in de eerste monitor van de Nationale Omgevingsvisie, de NOVI. De laatste bevat de langetermijnvisie van het Rijk. Met de NOVI wil het kabinet de teugels aanhalen in het licht van grote opgaven zoals de woningnood, de energietransitie, landbouw en stikstof, milieu en natuur, mobiliteit en economische ontwikkeling.
De Tweede Kamer heeft er bij het kabinet op aangedrongen meer bovenop evidente rijksbelangen te zitten. Er dient meer afstemming komen om alle acute landelijke problemen in samenhang aan te pakken.
Stikstof raakt niet alleen biodiversiteit
Illustratief is de stikstofcrisis. Het teveel aan stikstof zorgt voor minder biodiversiteit, maar is allang geen geïsoleerd milieuprobleem meer. De landbouw staat onder druk en woningbouw en andere ontwikkelprojecten vallen stil, vaak op last van de rechter. Daarmee raakt de stikstofcrisis aan de ruimtelijke samenhang tussen landbouw, natuur en woningbouw.
Ook de waterkwaliteit, verdroging en bodemdaling belemmeren ruimtelijke ontwikkelingen. In de nieuw verschenen rapportage concludeert het PBL echter dat de huidige NOVI onvoldoende tegemoetkomt aan de noodzaak van samenhangend beleid.
Te los van elkaar
Als voorbeeld noemen de onderzoekers de congestie op het elektriciteitsnet. Nieuwe zonne-energieprojecten stagneren, omdat er onvoldoende netcapaciteit is. Nieuwe bedrijven kunnen niet starten en hele nieuwe woonwijken moeten wachten op een netaansluiting. De planning en inpassing van energie-infrastructuur, het beleid voor de energietransitie en het verstedelijkingsbeleid staan te los van elkaar om een vuist te kunnen maken, constateert PBL.
Door de versnippering slaagt het kabinet er daarmee niet in tot een systematische aanpak van de landelijke problemen te komen. De reden hiervoor, stelt het PBL, is dat de doelen voor verstedelijking, natuur of landbouw uit het sectorbeleid zijn overgenomen zonder deze voldoende met elkaar te verbinden.
Het kabinet noemt in de NOVI weliswaar afwegingsprincipes, zoals ‘functiecombinaties gaan voor’ en ‘afwentelen voorkomen’, maar die bieden onvoldoende houvast om vastgelopen ontwikkelingen weer op gang te brengen.
Veenweidegebieden
Zo stelt het kabinet in de NOVI dat woningbouw in kwetsbare gebieden zoveel mogelijk vermeden moet worden. Denk aan de diepe polders of de slappe grond in veenweidegebieden. Het kabinet heeft ook hier een zware dobber aan, aldus het PBL. De afgelopen twintig jaar is het aantal huizen in deze gebieden juist met een kwart toegenomen, naar zo’n 663 duizend.
Frappant is dat er in deze gebieden steeds méér wordt gebouwd, terwijl het kabinet bodem en water als ‘sturend’ ziet voor de ruimtelijke planvorming – precies zo is het opgenomen in het coalitieakkoord van Rutte-IV. Ook dit NOVI-doel komt dus niet uit de verf.
Gemeenten snakken naar nieuwe locaties om de woningnood te lenigen, daardoor komen ook kwetsbare gebieden in beeld. Bijvoorbeeld de Zuidplaspolder bij Gouda, vanwege de strategische ligging in de Randstad. De discussie of dat vanwege de toenemende kans op wateroverlast en de zeespiegelstijging wel verantwoord was, bleek weggezonken.
Het NOVI-beleid mikt er daarentegen op zo’n 220 duizend woningen extra in het oosten van het land te bouwen, om natuur, landbouw en economie in de Randstad te sparen. Maar het wil niet lukken om de bouwdrift in de metropoolregio te stoppen.
Zonnepanelen op dak
De NOVI wil ook dat zonnepanelen op het dak de voorkeur hebben boven zonnevelden op de grond. Gemeenten hebben daarom nieuw instrumentarium gekregen om ‘zon-op-dak’ een slinger te geven. Zoals de bevoegdheid om zonnepanelen verplicht te stellen op daken van nieuwe distributiecentra. Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) is hiervoor aangepast.
Het kabinet wil zo landbouw- en natuurgrond ontzien. Vaak wordt naast een nieuw bedrijfsgebouw een zonnepark aangelegd, terwijl het dak van het pand onbenut blijft. Ook dit plan sterft in schoonheid, aldus het PBL. Het vermogen van zonneparken op het land is in twee jaar tijd (met 280 procent) veel harder gegroeid dan zon-op-dak (171 procent).
Fijnstof en herrie
Ook milieu- en natuurdoelen uit de NOVI komen niet dichterbij. Het kabinet wil bijvoorbeeld dat de luchtkwaliteit in ons land niet verder achteruitgaat als gevolg van ruimtelijke ontwikkelingen. Maar de advieswaarden voor fijnstof van Wereldgezondheidsorganisatie WHO worden nog nergens in Nederland gehaald. En zo’n zes miljoen inwoners worden blootgesteld aan te hoge geluidsniveaus, boven de WHO-advieswaarde van 53 dB.
Ook het doel in de NOVI dat dier- en plantensoorten op korte termijn niet mogen verslechteren is nog niet in zicht. Op de broedvogels na gaan de meeste soorten die voorkomen in de Habitatrichtlijn achteruit.
In mei schreef minister Harbers (Infrastructuur en Waterstaat) aan de Tweede Kamer dat ons land de waterkwaliteitsdoelen van de Europese Kaderrichtlijn Water in 2027 waarschijnlijk ook niet gaat halen.
Welkome boodschap
Het PBL adviseert de NOVI verder aan te scherpen. De kwaliteit van de leefomgeving is een wezenlijke voorwaarde voor het op peil houden van de ontwikkeling van ons land. Politiek gezien is dat een welkome boodschap.
Naast het parlement vindt ook verantwoordelijk minister De Jonge (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening) het nodig de teugels aan te halen. In oktober moeten provincies plannen presenteren voor landelijke en regionale doelen. Vóór de zomer van 2023 dienen zij de ‘ruimtelijke puzzel’ te leggen.
Later dat jaar wil het Rijk met de provincies afspraken maken over gebiedsontwikkeling.
De aangescherpte NOVI moet in 2024 van kracht worden.
Wordt het niet dringend tijd dat de centrale overheid de regie terugpakt nadat de kabinetten Rutte de afgelopen decennia de verantwoordelijkheid van bouw en woningtoezicht over de heg heeft gegooid bij gemeenten en PS? Er moet weer visie beleid en controle komen.