Het Rijk haalt ruimtelijk de teugels aan, maar wie gaat dat voelen?

Het kabinet gaat de teugels aanhalen bij landelijke opgaven als de woningbouw en energietransitie. Opgaven waar het Rijk immers verantwoordelijk voor is. Nee, van een nieuwe centralisatiedrift is geen sprake. Gemeenten krijgen er juist bevoegdheden bij. Zo mogen ze ondernemers verplichten hun dak vol met zonnepanelen te leggen.

‘De complexe en deels tegenstrijdige maatschappelijke opgaven en de toenemende ruimtelijke druk maken een duidelijker rijkssturing onafwendbaar.’ Dat schrijft minister Kajsa Ollongren, terug van weggeweest, op donderdag 23 april aan de Tweede Kamer. In de brief maakt het kabinet ‘nadere keuzes’ binnen de Nationale Omgevingsvisie (NOVI).

Adaptaties en ambities

Juli vorig jaar verscheen de ontwerp-NOVI. In deze verplichte beleidsnota onder de Omgevingswet staan de grote landelijke opgaven voor de komende jaren op een rij, van bouwen en mobiliteit tot energie en klimaatadaptatie. Denk aan de bouw van een miljoen nieuwe woningen tot 2030, het op peil houden van een goede ov-infrastructuur en het ruimtelijk inpassen van de energieambities.

Ollongren wil de definitieve NOVI nog voor de zomer naar de Kamer sturen. Het is de wens van diezelfde Kamer ook, om scherper op thema’s met evidente rijksbelangen te sturen. In de brief kondigt Ollongren concreet aan dat het Rijk de uitbundige groei van distributiecentra nauwgezet gaat begeleiden, en ook de transitie van de nu nog zwaar op fossiele brandstoffen leunende havengebieden een extra slinger wil geven. Onderwerpen die een coördinerende rol vergen van de rijksoverheid.

Doorgeschoten in ruimte

Met de Kamerbrief wil het Rijk zijn positie allereerst weer eens even onderstrepen, bevestigt directeur NOVI Emiel Reiding van BZK, ‘maar we gaan niets centraliseren of weer van gemeenten overnemen. We komen terug aan tafel om de samenwerking te zoeken. In het ruimtelijk beleid zijn we als rijksoverheid de afgelopen tien jaar grotendeels afwezig geweest. We waren vooral bezig met infrastructuur, maar het indelen van de ruimte in Nederland lieten we aan anderen over. We zijn daar te ver in doorgeschoten. De opgaven zijn daar ook te groot voor. Het is logisch dat we ons daar nu weer mee bemoeien.’

Stuurlui

Het Rijk gaat daarom aansturen, verduidelijkt Reiding, gericht op goed regionaal samenspel. ‘We willen naar een nieuw samenwerkingsmodel toe. Wij kunnen het als Rijk niet als beste, de gemeenten en provincies kunnen het zelf ook niet als beste. We zullen de balans moeten zoeken.’

Voor het regionale samenspel heeft het Rijk tevens een nieuw gremium in de maak: het Bestuurlijk Overleg Leefomgeving. De Delftse hoogleraar gebiedsontwikkeling Co Verdaas, een PvdA-man, kijkt er niet van op, en juicht de ontwikkelingen juist toe. Dat er nu eindelijk een breuk met doelloos decentraliseren is gekomen, lag al jaren voor de hand, reageert hij. ‘Eindelijk is er de erkenning dat het met bottom-up alleen niet lukt. Al lange tijd was duidelijk dat de regio’s er zelf niet uitkomen.’

Verandering in de lucht

De Kamerbrief ademt beslist een omslag in denken uit, vindt Verdaas. ‘Een goed begin, denk ik. Maar verder aarzel ik nog. Een nieuw samenwerkingsmodel is mooi en aardig, maar niet voldoende. Het is niet alleen een kwestie van regie op het proces, maar ook van politieke keuzes maken. Anders blijft het luchtfietserij.’

Verdaas constateert dat het kabinet nog steeds niet benoemt wie de pijn gaat voelen. ‘Dat is begrijpelijk vanuit de politieke context. Maar de openingszin van de Kamerbrief luidt: “Niet alles kan overal.” Er wordt niet bij gezegd wát we dan minder gaan doen. Als je denkt dat je zowel de landbouw als woningbouw vooruit kunt helpen, maar je wilt ook duurzame energie realiseren, de natuur verdubbelen en tegelijk meer water vasthouden, dan kost dat allemaal wel ruimte. Dus ergens gaat het knellen en we zien nu al dat het vastloopt.’

In de Kamerbrief noemt het kabinet concreet de veenweideproblematiek. Maar juist dit onderwerp herkent Verdaas als een hete aardappel die geregeld voorbijvliegt. “Gaan we het veenweidegebied vernatten en naar een andere landbouw toe, en zo ja, wat hebben we hiervoor over met elkaar? De stapel rapporten is inmiddels meters hoog, maar besluiten blijven uit. Bij een goede visie hoort ook dat ze een beetje pijn doen. Dat geldt dus ook voor de NOVI. En als je er aan de bestuurlijke overlegtafel met de regio niet uitkomt, zul je als rijksoverheid de knoop moeten durven doorhakken.’

Samen aan de lat

Een voorbeeld waarin het Rijk zijn wil kan opleggen zijn de regionale energiestrategieën (RES’en). Dertig regio’s in het land leggen volgend jaar een eerste voorstel neer voor een bepaald volume aan duurzame energieproductie. Opgeteld moet dit voldoende bijdragen aan het halen van het nationale doel (70 procent duurzame energie in 2030). De optelsom moet natuurlijk wel kloppen en daar is het Rijk verantwoordelijk voor,’ zegt Verdaas.

Volgens NOVI-directeur Reiding is het Rijk niet van plan om al direct het mes op tafel te leggen. Ook al is Den Haag, zoals gezegd, degene die beslist. De gedachte dat het Rijk straks de RES’en van decentrale overheden gaat afkeuren of overrulen is ongegrond, stelt de NOVI-directeur. ‘In zo’n simpel frame wordt het vaak getrokken. Ik verwacht niet dat het zover zal komen. We staan daar als overheden samen immers voor aan de lat. Het gaat om een combinatie van regie en samenwerking.’

Ieder aan de teugels

Gemeenten moeten ook kijken naar slimme combinaties van functies, zo schrijft Ollongren in haar beleidsbrief. Het Rijk wil gemeenten in dat opzicht extra instrumentarium bieden. Zo krijgen ze de bevoegdheid zonnepanelen verplicht te stellen: op daken van nieuwe distributiecentra. Aanpassing van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) is in voorbereiding.

‘We willen vermijden, en deze voorbeelden zijn er in het land, dat naast een nieuw bedrijfsgebouw een zonnepark is aangelegd, terwijl het dak van het bedrijfspand onbenut blijft. Dat is een gemiste kans, zeker omdat de ruimte toch al zo schaars is. Gemeenten krijgen een krachtiger instrument in handen. Dus als Rijk halen we de teugels aan, maar ook gemeenten krijgen extra teugels als dat nodig is. Dat lijkt ons ook beter dan dat we als Rijk zoiets verplicht stellen,’ zegt Reiding.

Dit geluid klinkt al langer en het kabinet wil gemeenten mogelijk meer van dit soort handvatten aanreiken. ‘We gaan eerst kijken wat er nodig is. Met het huidige juridische instrumentarium kan al veel, ook straks binnen de Omgevingswet.’

Klem met de middelen

Verdaas beaamt dat er nog volop mogelijkheden zijn voor gemeenten binnen de bestaande ruimtelijke regelgeving, zoals verordeningen en programma’s, ‘maar het hangt niet van instrumenten alleen af maar vooral van politieke wil. Het helpt je natuurlijk als in de wet een artikel staat, waarbij je een verplichting kunt stellen. Dan hoef je een besluit minder te onderbouwen. Maar het komt ook aan op bestuurskracht. Besef wel dat gemeenten daarnaast gigantisch veel taken op hun bord gekregen hebben, van het sociale en economische tot het fysieke domein. Terwijl ze flink klem zitten met de middelen die ze hebben.

‘Ze hangen als een uitvoeringsdienst aan het subsidie-infuus van het Rijk. Punt is dat ze de verantwoordelijkheid willen nemen voor hun rol in het grote geheel. Als ze dat niet doen, dan is het zaak dat op een hoger niveau over te kunnen nemen. Nemen ze hun rol wel serieus als eerste bestuurslaag, dan moeten ze ook meer zeggenschap krijgen over de middelen.

Nog niet tiptop

‘Vergeet niet dat de samenhang bij tal van opgaven nu vele malen complexer is dan bijvoorbeeld de vroegere programmering van Vinex-wijken, toen uitdagingen als klimaatadaptatie en de energietransitie nog niet speelden. Het is veel en nieuw, dus het is ook niet gek dat we dat bestuurlijk en organisatorisch nog niet op orde hebben. Het huis is nog lang niet tiptop.’