De richting voor gemeenten is duidelijk: schaalvergroting en samenwerking zijn het devies. Maar hoe blijft de eigen organisatie zelfstandig?
Visie – Hans Silfhout
Bedrijfsvoering is een terrein dat vaak als eerste in aanmerking komt voor samenwerking. Logisch, gezien het feit dat de gemeentelijke autonomie hiermee nauwelijks aangetast lijkt te worden. Veel bedrijfsvoeringstaken worden ook door de markt uitgevoerd. Samenwerking op deze gebieden tussen meerdere gemeenten is daarmee een logische eerste stap.
Bij de meeste initiatieven wordt daarbij gesproken over Shared Service Centra (SSC). In dit artikel wordt deze term ook gebruikt voor gemeentelijke samenwerking op het gebied van bedrijfsvoering. De nieuwe wet Gemeenschappelijke Regeling waarin een construct voor bedrijfsvoeringsorganisaties is opgenomen, zou wel eens een enorme impuls kunnen betekenen voor deze Shared Service Centra.
Toch blijkt uit de reeds opgestarte Shared Service Centra dat samenwerking nog wel een aantal vraagstukken met zich meebrengt. Twee belangrijke vraagstukken zijn:
- Hoe blijft de gemeentelijke organisatie zelfstandig?
- Hoe worden de schaalvoordelen verzilverd?
In twee artikelen willen we bovenstaande vragen beantwoorden. In dit artikel wordt de eerste vraag beantwoord.
De Praktijk
De vraag ‘hoe blijft de gemeentelijke organisatie zelfstandig’, impliceert dat het niet vanzelfsprekend is dat een gemeentelijke organisatie zelfstandig blijft na het oprichten van een SSC. De praktijk leert dat het oprichten van een SSC invloed kan hebben op de bewegingsvrijheid van de gemeentelijke organisatie. We willen dit schetsen aan de hand van een voorbeeld waarin de bedrijfsvoering van de gemeente A wordt beschreven voor de samenwerking en na de samenwerking:
Situatie voor samenwerking
Het managementteam van Gemeente A bestaat uit:
Gemeentesecretaris / algemeen directeur
Afdelingshoofd Dienstverlening
Afdelingshoofd Beheer & handhaving
Afdelingshoofd Beleid & Projecten
Afdelingshoofd Bedrijfsvoering.
Vanuit de afdeling bedrijfsvoering wordt de gemeentelijke organisatie voorzien van huisvesting, werkplekken, financiële en personele administratie, ondersteuning van leidinggevenden, etc. De wijze waarop dit gebeurt en de kwaliteitseisen die hierbij worden gehanteerd, worden door het afdelingshoofd bedrijfsvoering bepaald. Hij laat het bedrijfsvoeringsbeleid opstellen door zijn afdeling en laat dit vervolgens vastleggen door het MT en in sommige gevallen door College en/of Raad. De afweging van kwaliteit versus kosten vindt primair plaats in het MT.
In bovenstaande situatie is het MT, en meer specifiek de gemeentesecretaris, de opdrachtgever; het hoofd bedrijfsvoering is de opdrachtnemer. Feitelijk bepaalt de opdrachtgever alleen het budget en de kwaliteitseisen op hoofdlijnen. Het is aan het afdelingshoofd bedrijfsvoering om de visie, strategie, doelen en uitvoering van bedrijfsvoering op te stellen en te realiseren. We kijken nu naar de situatie waarbij wordt samengewerkt.
Situatie Samenwerking
Gemeente A werkt samen. De afdeling bedrijfsvoering is ondergebracht in een SSC waarin tevens de bedrijfsvoering van Gemeente B en Gemeente C wordt ondergebracht. Het voormalige afdelingshoofd bedrijfsvoering van Gemeente A wordt directeur van het SSC.
Het probleem
In potentie gaan er nu twee zaken mis:
- De afweging van de kosten versus de kwaliteit van bedrijfsvoering vindt niet langer plaats in het MT van Gemeente A. De directeur van het SSC is niet langer onderdeel van het MT. De directeur legt verantwoording af aan het bestuur van het SSC. De afstemming tussen kosten en kwaliteit van de bedrijfsvoering komt daarmee bij het bestuur van het SSC te liggen. Deze bestuurders komen nu ongewild op de stoel van de gemeentesecretaris te zitten.
- Voor zover er wel afstemming plaatsvindt tussen het MT van Gemeente A en de directeur van het SSC, kan de directeur niet langer volledig tegemoet komen aan de wensen van dat MT. De directeur moet namelijk voldoen aan de kaders die hij van het bestuur in zijn rol als eigenaar van het SSC heeft gekregen (bijvoorbeeld bezuinigen) en hij heeft tevens rekening te houden met de wensen van Gemeente B en Gemeente C. Wensen die mogelijk strijdig zijn met de wensen van het MT van Gemeente A. Veel meer dan voorheen is er sprake van een compromis.
De ervaring leert dat bovenstaande consequenties door de samenwerkende gemeenten onvoldoende worden onderkend. Hierdoor ontstaat ontevredenheid. Het lijkt slechter geworden. Dat komt trouwens vaak ook voort uit het feit dat gemeenten niet presterende organisatieonderdelen naar het SSC exporteren. Als dan de schaalvoordelen ook nog eens achterblijven (zie artikel II, wat later verschijnt op Gemeente.nu), blijft de moederorganisatie met een kater achter.
Is het nu zo’n probleem dat de integrale afweging van de inzet van bedrijfsvoering niet langer in het MT plaatsvindt? Moet het MT zich nu echt bemoeien met werkplekken en de inrichting van definanciële administratie? Kunnen er aan de voorkant niet een paar goede afspraken gemaakt worden? Is het nu zo spannend?
Ja, soms is het spannend. We pakken het voorbeeld weer op:
Situatie voor samenwerking
De afdeling bedrijfsvoering ondersteunt de organisatie bij het inrichten van het zaaksysteem. Binnen de organisatie is nauwelijks kennis over hoe een zaaksysteem in te richten. Dat wordt overgelaten aan bedrijfsvoering.
Situatie samenwerking
De bedrijfsvoering staat verder op afstand. Er is een meer zakelijke manier van dienstverlening. Het SSC functioneert als leverancier richting de gemeente. De gemeente dient aan te geven op welke wijze het zaaksysteem dient te ondersteunen. De gemeente moet in staat zijn om zelf keuzes te maken over de inrichting van het zaaksysteem of in ieder geval voorgestelde keuzes op hun merites te beoordelen.
Bovenstaand voorbeeld geeft aan dat de gemeente expertise in huis dient te hebben over inrichting van processen voor het zaaksysteem. Het risico is groot dat deze expertise niet langer in de gemeentelijke organisatie aanwezig is, maar is ondergebracht in het SSC. Daarmee kan het op afstand zetten van de bedrijfsvoering in een SSC grote invloed hebben op de autonomie van de gemeentelijke organisatie.
Bovenstaand voorbeeld gaat over informatiemanagement en kan uitgebreid worden met veel van dit soort ‘managementactiviteiten’. Denk aan kwaliteitsmanagement, HR-management, etc. Ook activiteiten die vallen onder de term beleid, zoals financieel beleid, facilitair beleid, communicatiebeleid, etc. hebben invloed op de werkwijze van de gemeentelijke organisatie. Al deze onderwerpen raken de inrichting van de gemeentelijke organisatie. Indien deze onderwerpen zijn belegd in de samenwerking, gaat de gemeente dus niet meer over de inrichting van haar eigen organisatie! Cru gezegd: op het gebied van de bedrijfsvoering heeft een herindeling plaatsgevonden. De vraag is of dit aan de voorkant de bedoeling was.
De oorzaak
We hebben gezien dat in de situatie voor de samenwerking het MT in de persoon van de gemeentesecretaris opdrachtgever was. Deze opdrachtgever gaf ruime kaders aan het afdelingshoofd bedrijfsvoering. Eigenlijk werd een verdere invulling van het opdrachtgeverschap ingevuld door het afdelingshoofd bedrijfsvoering. Dat kon omdat het afdelingshoofd bedrijfsvoering onderdeel was van het MT waarin gezamenlijk naar het beste voor de gemeente werd gestreefd.
In de situatie van de samenwerking werkt dit niet langer. De gemeente als opdrachtgever zal veel explicietere opdrachten moeten verstrekken. De gemeente dient wat te vinden van de ‘wijze van werken’ oftewel de inrichting van organisatie. De gemeente als opdrachtgever dient antwoord te geven op vragen als: wat willen we bereiken? Waar willen we uitkomen?
Kortom, als de gemeente haar rol als opdrachtgever niet expliciteert, uitwerkt en invult, zal het SSC de werkwijze van de gemeente gaan bepalen zoals dit vroeger gebeurde door het afdelingshoofd bedrijfsvoering.
De volgende vraag is: waarom vullen gemeenten hun opdrachtgevende rol niet in? De meeste Shared Service Centra zullen aangeven dat de moederorganisaties hun opdrachtgever zijn. Echter, de feitelijke situatie is vaak dat de moederorganisatie niet de kennis heeft om opdrachtgever te zijn. Het ‘uitknippen’ van het opdrachtgeverschap uit de oude afdeling bedrijfsvoering is namelijk nogal lastig. Dit heeft twee oorzaken:
- De knip is moeilijk te maken (wat is opdrachtgeverschap?)
- Het zit meestal in dezelfde mensen
Ad 1. Wat moet de opdrachtgever nu bepalen en wat kan aan het SSC worden overgelaten? Het vraagt een behoorlijke inspanning van de samenwerkende gemeenten om hier een eenduidig antwoord op te geven. Omdat dit onderscheid tot voor kort nooit werd gemaakt – dat hoefde ook niet – wordt deze exercitie als lastig ervaren. Bovendien spelen er belangen mee van de actoren die bepaalde activiteiten in het SSC willen onderbrengen of juist bij de gemeente willen beleggen.
Toch is het cruciaal om op basis van casuïstiek een antwoord te geven op deze vraag. De gemeente als volwassen opdrachtgever positioneren, is vaak nauwelijks meer te realiseren nadat de samenwerking een feit is.
Ad 2. Medewerkers van de afdeling bedrijfsvoering binnen de gemeentelijke organisatie voeren activiteiten uit die zowel aan de opdrachtgever als aan de opdrachtnemer toegeschreven kunnen worden. Stel dat bij samenwerking wordt besloten dat het strategisch beleid bij de opdrachtgever thuishoort en het operationele beleid bij het SSC. Vaak worden beide beleidsproducten door dezelfde mensen opgesteld. Er moet daarom geknipt worden in bestaande functies.
Het vraagt daarmee om herontwerp van het functiehuis. In de praktijk blijkt hier sprake te zijn van een grote barrière. Het onderbrengen van bedrijfsvoering in een SSC is een grote verandering voor de betrokken medewerkers. Die verandering en daarmee de mogelijke weerstand is nog groter indien functies van mensen niet meer op dezelfde wijze terugkomen in het SSC.
Toch denken ik dat het noodzakelijk is om duidelijk te expliciteren hoe de gemeente als opdrachtgever zijn rol invult en hoever die rol reikt.
De Oplossing
Bij het maken van het onderscheid tussen activiteiten die achter moeten blijven in de gemeentelijke organisatie (de opdrachtgever) en activiteiten die ondergebracht kunnen worden in het SSC (de opdrachtnemer), moet de rol van de opdrachtgever geoperationaliseerd worden. Bij het beantwoorden met ‘ja’ van onderstaande vragen, hebben we te maken met de rol van de opdrachtgever:
- Heeft de activiteit invloed op de dienstverlening van de gemeente?
Burgers kunnen digitaal een omgevingsvergunning aanvragen. - Heeft de activiteit invloed op de werkwijze van de gemeente?
Het vervangen van een Klant Contactsysteem. - Heeft de activiteit invloed op de middelen van de gemeente?
Het aanpassen van de frequentie van planmatig onderhoud aan gemeentelijke gebouwen. - Heeft de activiteit invloed op de risico’s van de gemeente?
Het terugbrengen van de back-up frequentie.
Bovenstaande vragen zijn hulpvragen. De opdrachtgever bepaalt zelf tot welk detail hij invloed wil uitoefenen op de dienstverlening van het SSC. Wij adviseren om daarbij eerder te veel onder te brengen bij de opdrachtgever dan te weinig. De beweging van het afstoten van aanvullende taken naar het SSC is eenvoudiger dan het terughalen van activiteiten.
Conclusie
De gemeente dient te kiezen hoe zij haar rol als opdrachtgever richting het SSC wil invullen. Niet kiezen is ook een keuze. Door niet te kiezen bepaalt het SSC de inrichting van de gemeentelijke organisatie en verliest de gemeente een gedeelte van haar zelfstandigheid. De keuze voor het goed invullen van het opdrachtgeverschap is niet makkelijk maar leidt er wel toe dat de gemeente ook feitelijk opdrachtgever van het SSC wordt.
In het volgende artikel gaan ik in op het realiseren van de schaalvoordelen van het SSC.
_______________________________________________________________________________________________________________
Over de Auteur: Hans Silfhout is partner en senior consultant bij Advante
Is het onderscheid tussen opdrachtgever en opdrachtnemer in één en dezelfde organisatie niet een beetje gekunsteld? Kunnen ze elkaar echt afrekenen op hun resultaten?
En efficiënt en effectief samenwerken kan door bijna alle afdelingen. Behalve de afdeling ‘beleid en projecten’. Daar zitten de wezenlijke kleurverschillen. ‘Beleid en projecten’ past misschien beter bij ieder College apart.