Opinie Waar kan een mens nog klagen tegenwoordig?

Participatiewet, Jeugdwet of Wmo. Mensen die ermee te maken hebben, krijgen met nogal wat verschillende instanties van doen. Daarbij is het klachtrecht voor gemeenten niet altijd meer duidelijk, laat staan voor de burger. Dit verdient aandacht van de wetgever.

Met wie heb je te maken? Soms zijn het gemeenten zelf, soms samenwerkingsverbanden van gemeenten, soms instanties die door gemeenten zijn ingehuurd om namens die gemeenten bepaalde taken op te pakken. Maar wat nu als je niet tevreden bent en wilt klagen over hoe zo’n organisatie zich jegens jou gedraagt? Daar is het klachtrecht voor. De Nationale ombudsman heeft hierover een aantal interessante rapporten uitgebracht.

Ombudsman: eigen gemeente

Kern is dat een inwoner altijd terecht moet kunnen bij zijn eigen gemeente. Het maakt daarbij niet uit of de gemeente haar wettelijke taken zelf uitvoert, uitbesteedt aan een zorgaanbieder of overdraagt aan een samenwerkingsverband. Zegt dus de ombudsman.

De burger moet altijd gehoor vinden bij zijn gemeente en niet van het kastje naar de muur worden gestuurd. Zo werden de gemeenten Leeuwarden en Heerlen aangesproken op het handelen van hun gemeenschappelijke regelingen, en de gemeente De Ronde Venen op de uitbesteding. Een begrijpelijk standpunt van de ombudsman, geredeneerd vanuit een goede en zorgvuldige klachtbehandeling.

En de Awb dan?

Maar laten we ook even de Algemene wet bestuursrecht (Awb) erbij pakken. Die kent, naast procedurele bepalingen, ook meer formele bepalingen rondom het klachtrecht. Het gaat dan om de bevoegdheid klachten te behandelen. Uitgangspunt is: klagen doe je bij het betreffende bestuursorgaan zelf. Als dat niet leidt tot een bevredigend resultaat, is er de ombudsvoorziening.

Onder gedragingen van het bestuursorgaan worden ook de gedragingen verstaan van degenen die onder zijn verantwoordelijkheid werken. Gemeentelijke ambtenaren, maar ook ingehuurde uitzendkrachten bijvoorbeeld. Dat werpt een interessante vraag op met betrekking tot instanties waaraan taken worden uitbesteed, zoals bij De Ronde Venen. Of voor samenwerkingsverbanden waaraan bevoegdheden worden overgedragen, zoals bij Heerlen.

Bij uitbesteding geen twijfel

Die vraag is natuurlijk: werken zij onder verantwoordelijkheid van de gemeente? De ombudsman gaat daar in elk geval van uit. Naar mijn oordeel is dat onomstotelijk ook zo wanneer taken worden uitbesteed. De verantwoordelijkheid voor de uitoefening van wettelijke taken blijft immers gewoon bij het gemeentebestuur liggen. Dat kan zijn taken en bevoegdheden geheel zelf uitoefenen.

Het is trouwens wel verstandig dat in de overeenkomst met de zorgaanbieder hierop nader wordt ingegaan, zodat een gemeente altijd instructies kan geven. Juridisch lijkt de uitbesteding in deze zin op een machtiging om namens het bestuursorgaan bepaalde handelingen te verrichten.

Delegatie ligt anders

Bij de overdracht (delegatie) van bevoegdheden aan een samenwerkingsverband ligt dit echter anders. Kern van de gedachte van overdracht is nu juist dat de gemeente dan niet langer verantwoordelijk is, maar het samenwerkingsverband!

Het samenwerkingsverband moet daartoe een eigen klachtvoorziening in het leven roepen. De gemeente heeft daarbij géén formele verantwoordelijkheid, anders dan misschien een toezichthoudende rol vanuit de politieke verantwoordingslijnen – het zogenoemde verlengd lokaal bestuur. De ombudsman lijkt de Awb dus wel enigszins op te rekken, zo niet daarmee in strijd te adviseren. En de burger staat te klagen bij het verkeerde loket, dat niets in de melk te brokkelen heeft. Dat is toch wel pijnlijk.

Redenering plausibel

De redenering van de ombudsman dat een burger niet kan weten waar hij moet klagen en daarom gewoon bij de gemeente terecht moet kunnen, vind ik evenwel plausibel. Dit past bij de gedachte van één loket zoals die in de mode is: de gemeente als eerste overheid, als ‘frontoffice’ voor overheidstaken. Hoe het daarachter geregeld is, is voor de klagende burger niet interessant. Het is ook in lijn met de wettelijke gedachte van verlengd lokaal bestuur, waarbij er nauwe banden zijn tussen het samenwerkingsverband en de deelnemers.

Wetgever aan zet

Het wordt dan ook tijd dat de wetgever hier eens naar gaat kijken. Decentralisaties en hybride constructies mogen voor de burger inderdaad geen ondoordringbaar woud worden. Tegelijk moeten verantwoordelijkheden, zoals voor klachtafhandeling, wel op de juiste plek liggen. Dat dreigt momenteel te ontsporen op de rit van de gemeentelijke samenwerking. Terwijl het nogal belangrijk is.

Rob de Greef is partner bij PROOF Adviseurs in Rotterdam, docent/onderzoeker staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit in Amsterdam en kerndocent van leergangen en cursussen rond samenwerking bij de VU Law Academy. Hij is gespecialiseerd in het bestuurlijk organisatierecht en publiceert regelmatig hierover. In 2019 hoopt hij te promoveren op een proefschrift over de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen.