Een raadslid is niet alleen volksvertegenwoordiger, maar heeft ook twee andere belangrijke rollen in de lokale democratie: het stellen van kaders en het controleren van het bestuur. Hoe groter en belangrijker het gemeentelijk takenpakket, hoe belangrijker die twee rollen zijn. Maar wat weten we eigenlijk over de praktijk van kaderstelling en controle in Nederlandse gemeenten: hoe vullen raadsleden die rollen in. En doen ze het goed?
We weten niet veel over de manier waarop raadsleden in de praktijk hun kaderstellende en controlerende rol vervullen. Onderzoek hiernaar is uiterst schaars. Dat is verrassend, zeker als je je realiseert dat er de laatste jaren veel zorgen worden geuit over de staat van de lokale democratie in ons land. Hoe terecht zijn die zorgen eigenlijk, als we zo weinig weten over de wijze waarop raden hun werk doen? In opdracht van het Ministerie van BZK namen de auteurs deze vraag als uitgangspunt voor een onderzoek naar het raadswerk in de praktijk. In tien gemeenten, variërend in grootte en ligging in het land, onderzochten zij op welke wijze raadsleden gebruikmaken van de kaderstellende en controlerende instrumenten die hen ter beschikking staan.
Kaderstelling
Kaderstelling blijkt in de praktijk een vrij passieve bezigheid van raadsleden. Of het nu de financiële kaders van de begroting zijn, de verordeningen of de beleidsmatige kaders in de vorm van visies en nota’s, het is bijna altijd het college dat de kaders formuleert. De gemeenteraad stelt deze kaders al dan niet na enige discussie en soms met amendementen vast. Een enkele keer nemen raadsleden het initiatief, met een motie en soms met een initiatiefvoorstel, maar zeker dat laatste is een uiterst arbeidsintensief instrument en wordt maar weinig gebruikt.
Is het erg dat de kaders bijna altijd door het college worden geformuleerd? Nee, op zich niet. Als het college de raad waar nodig betrekt en de goede kaders voorlegt, waarbij helder is wat de keuzemogelijkheden en de consequenties van die keuzes zijn, kan de raad zijn kaderstellende rol goed vervullen. Maar het onderzoek laat zien dat er in dat opzicht nogal wat ontevredenheid heerst binnen gemeenten: zonder dat er een gedeeld beeld is van wat ‘goede kaders’ zijn, zijn veel raadsleden, collegeleden en ambtenaren niet tevreden over het kaderstellende proces en over de uitkomsten ervan. Met name over de sturende werking van de programmabegroting als kaderstellend instrument heerst ontevredenheid bij raadsleden. In veel gemeenten wordt dan ook gesleuteld aan de inrichting en soms de behandelwijze van de begroting, zonder dat dit vooralsnog veel effect lijkt te hebben.
Controle
Om het bestuur te controleren staat gemeenteraden een brede range aan controle-instrumenten ter beschikking, waarvan een belangrijk deel – denk aan mondelinge en schriftelijke vragen – gericht is op informatievergaring. Het onderzoek laat zien dat een deel van de beschikbare instrumenten niet of heel weinig wordt gebruikt, en dat heeft gevolgen voor de kwaliteit van de informatievoorziening. We zien dat in elk geval bij rekenkameronderzoek, andere vormen van (doelmatigheids- en doeltreffendheids)onderzoek en een goed functionerende auditcommissie. Ook het bij de dualisering ingevoerde instrument van de raadsenquête wordt niet of nauwelijks gebruikt, zo blijkt. Het onderzoek laat zien dat raadsleden zich zeker niet altijd goed geïnformeerd voelen. In hoeverre dat terecht is, is moeilijk vast te stellen. Er is namelijk geen eenduidige en objectieve norm voor goede informatievoorziening. Zo zijn politieke scheidslijnen tussen coalitie en oppositie vaak bepalend voor de vraag of de raadsleden goed geïnformeerd worden, én zich goed geïnformeerd voelen. Wat wel kan worden vastgesteld, is dat in sommige gemeenten de kwaliteit van de informatievoorziening slechts weinigen tevreden stelt, zoals ook al bleek uit eerder verkennend onderzoek naar de informatievoorziening aan raden (P. Castenmiller, M. van Dam en K. Peters (2013). “… geven de raad alle inlichtingen …”, Den Haag: Stichting Decentraalbestuur.nl)
Tot slot is er nog de praktische kant: uit het onderzoek blijkt dat de soms ronduit slechte digitale informatievoorziening in veel gemeenten een serieuze handicap is voor raadsleden om hun controlerende werk goed te kunnen uitvoeren. Ook belemmerend werkt het toenemend gebruik van enkel audio- of videoverslagen in plaats van schriftelijke verslagen of notulen van raadsvergaderingen en zeker commissievergaderingen.
Controle door raadsleden behelst naast informatieverwerving ook beoordeling, namelijk een vergelijking van de verkregen informatie met de norm c.q. de kaders. In het onderzoek is duidelijk gebleken dat die beoordeling weinig of enkel impliciet plaatsvindt. Enkel het vragen van informatie wordt door veel raadsleden beschouwd als het geven van invulling aan hun controlerende verantwoordelijkheden. Gesteld kan worden dat het controlerende werk in die zin vaak niet (of niet zichtbaar) wordt ‘afgemaakt’. Dat geldt niet voor de financiële controle, die met de behandeling en vaststelling van de jaarrekening wel een duidelijk, formeel moment van beoordeling kent.
Ondersteuning
Naast kaderstelling en controle is er tot slot ook nog de ondersteuning van de gemeenteraad. De meeste raadsleden zijn tevreden over het functioneren van hun griffier. Maar een deel van hen heeft wel degelijk behoefte aan meer (inhoudelijke en strategische) griffieondersteuning. Hetzelfde is in zekere zin het geval met de fractievergoedingen, bedoeld voor inhoudelijke ondersteuning, die in veel gemeenten niet veel om het lijf hebben of zelfs – in strijd met de wet – volledig ontbreken. Soms liggen hier politieke of machtsargumenten aan ten grondslag. Een veelgehoord argument bij raadsleden voor deze minimale invulling is dat de raad niet te veel geld mag uittrekken voor ‘zichzelf’. Daarbij wordt over het hoofd gezien dat raadsleden hun werk doen ten behoeve van de inwoners. Ambtelijke bijstand voor raadsleden is in de onderzochte gemeenten in het algemeen beschikbaar en werkt meestal naar tevredenheid, hoewel er opvallend veel onduidelijkheid bestaat over de afbakening met andere vormen van informatieverwerving, zoals technische vragen en ondershandse vragen.
Conclusie en aanbevelingen
Het onderzoek laat zien dat het raadsinstrumentarium voldoende mogelijkheden biedt voor kaderstelling en controle, maar dat de meeste betrokkenen vinden dat de kaderstelling en controle door gemeenteraden beter kan, en beter moet. Raadsleden vinden controle zelf vaak lastig. Zij moeten zich ervan bewust zijn dat controleren méér is dan vragen stellen, en de aanbeveling aan hen is daarom om controle zichtbaar en structureel onderdeel van het raadswerk te maken. De raad als geheel wordt met klem geadviseerd niet te bezuinigen op de eigen ondersteuning. Voor goede kaderstelling en vooral controle is het soms nodig om de politieke tegenstellingen terzijde te schuiven en expliciet het perspectief van de raad als geheel te kiezen.
Griffiers en burgemeesters kunnen in hun rol als strategisch adviseur, coach en natuurlijk raadsvoorzitter ook een bijdrage leveren aan versterking van de kaderstelling en controle door de raad. Zij hebben ieder een eigen verantwoordelijkheid om te werken aan verbetering van de informatievoorziening aan de gemeenteraad en de positionering van de gemeenteraad in bredere zin. We voegen daar nadrukkelijk aan toe dat de informatievoorziening door bestuur en ambtelijke organisatie in veel gemeenten veel beter kan. Een goed werkende driehoek van burgemeester, griffier en de gemeentesecretaris kan daarbij een nuttig instrument zijn.■
Klaartje Peters, hoogleraar lokaal en regionaal bestuur aan de Universiteit Maastricht
Peter Castenmiller, senior consultant voor gemeenten bij PBLQ
