Voor veel gemeenten is het een een moeilijk en grijs gebied: gemeenten die aandeelhouder zijn in ondernemingen. Hoe ver mag je dan bijvoorbeeld nog ingrijpen als zaken fout lopen?
Marnix Norder is ervaringsdeskundige. En wel in het beantwoorden van lastige vragen van de gemeenteraad over participaties van het college in bijvoorbeeld NV’s en BV’s, soms samen met het bedrijfsleven. Het was in 2004 dat Norder aantrad als wethouder Stadsontwikkeling, Volkshuisvesting en Integratie in Den Haag. Zijn voorganger was gestruikeld over de verkoop van een gemeentelijke deelneming in een vastgoedorganisatie. Norder erfde het hoofdpijndossier. Al snel na zijn aantreden vertelde de gemeenteraad hem: ‘Ontsla daar de mensen die niet presteren’, herinnert Norder zich.
Het gebeurde niet
“Dat kon helemaal niet! Die bevoegdheid heeft een gemeenteraad niet. We hadden het hier over een participatie in een NV. Een gemeente kan ook niet zeggen dat bij de plaatselijke Albert Heijn mensen moeten vertrekken. Den Haag was een grootaandeelhouder in dit vastgoedbedrijf, maar het blijft een bedrijf. Bovendien heeft juridisch gezien niet de gemeenteraad maar het college aandeelhoudersverantwoordelijkheid.’’ Dus het gebeurde niet. “Zoiets is aan de directie, of de Raad van Commissarissen.’’
Norder deed in de jaren erna veel ervaring op met participaties van overheden in private ondernemingen. Den Haag had circa twintig van zulke constructies toen hij er wethouder was. Norder is nu gastdocent van een masterclass op de Erasmus Universiteit in Rotterdam over ‘publiek aandeelhouderschap’. “Er heerst veel amateurisme en onwetendheid bij gemeentes’’, constateert hij.
Indicaties voor trend
Dit alles tegen de achtergrond van toenemende populariteit van publiek-private samenwerkingen (pps). Je zou het niet zeggen, afgaand op de publiciteit rondom energiebedrijf Eneco, waar 53 gemeenten een aandeel in hebben. Rotterdam, Den Haag, Dordrecht en Leidschendam-Voorburg, samen goed voor een belang van 60 procent, willen er juist van af.
Maar dat is een uitzondering op de regel; belangstelling voor publiek-private samenwerkingen zit in de lift. Experts zoals Peter van Bosse, directeur van Fakton, een bureau dat zich specialiseerde in advies over publiek-private samenwerkingen, zag dat tijdens de crisis de interesse voor dergelijke constructies vanuit de steeds voorzichtiger wordende gemeenten tot nul terugliep. Inmiddels is de trend sinds een jaar omgekeerd. “Iedere maand komen er nu van gemeenten serieuze aanvragen over dit onderwerp binnen.’’ Een andere indicatie: netwerkorganisatie PPS Netwerk Nederland had vier jaar geleden nog tienduizend geregistreerde geïnteresseerden. Nu zijn het er twintigduizend. Oud-wethouder Norder schat dat momenteel iedere Nederlandse gemeente weer minstens van één private organisatie aandelen in bezit heeft.
Afvalverwerking gestroomlijnd
De hernieuwde belangstelling na de crisis is niet verwonderlijk; projecten komen met inbreng van publieke en soms private expertise relatief snel van de grond. Bovendien blijkt het vaak goedkoper. Via deze constructies worden zwembaden aangelegd, wordt afvalverwerking gestroomlijnd, woningprojecten gerealiseerd en windmolens gebouwd. Mis gaan kan het ook. Zoals in 2013 bleek in fusiegemeente Lansingerland, dat met een tekort van € 70 miljoen kwam te zitten na grondaankopen in een PPS-constructie. De gemeente kwam onder financieel toezicht te staan.
Lokale ambtenaren blijken vaak slecht op de hoogte wat wel en niet mag. Jeroen Boot, specialist bij adviesbureau Berenschot op het gebied van marktwerking binnen openbaar bestuur, formuleert het zo: “Er is bij gemeenten gebrek aan inzicht hoe aandeelhoudersinvloed wordt aangewend om publieke meerwaarde te realiseren.’’
Keihard onderuit
Norder komt er in zijn cursuspraktijk bijzondere gevallen van tegen. Zo was er een cursist vorig jaar die vertelde dat er discussies in zijn overheid waren over de bouw van een tunnel. Of specifieker; over de vraag of de private onderneming die een tunnel aanlegde en exploiteerde, ook verantwoordelijk was voor het vernieuwen van het laatste stuk weg ernaartoe. De overheid, die aandeelhouder was in het bedrijf, vond van wel. ‘Gebruik maar geld uit de onderneming om die toevoerwegen aan te leggen’, werd er gezegd.
De directeur van de onderneming weigerde. Uiteindelijk is het niet gebeurd. Norder: “Een greep uit de kas van een NV door een deelnemende wethouder of gedeputeerde, om bijvoorbeeld die toevoerwegen te betalen, dat kan niet. Maar het doen van een winstuitkering aan de aandeelhouders om uiteindelijk hetzelfde te bewerkstelligen – dat kan wel. Andere constructie, zelfde effect. Maar je moet het wel weten. En als je het fout doet ga je bij een rechtszaak keihard onderuit.’’
