De Tweede Kamer wil een kader voor democratische controle op privaatrechtelijke samenwerking in gemeenteland. Maar wat is er op dit gebied nu al geregeld?
De Kamer heeft de regering via de motie-Bromet opgeroepen het genoemde controlekader op te stellen. Het is interessant hierbij te kijken naar de voorkeur voor publiekrechtelijke vormgeving, die de Gemeentewet nu al kent. Achter die voorkeur zit de aanname dat de publiekrechtelijke weg betere waarborgen kent. Als die waarborgen nu het uitgangspunt worden voor het door de Tweede Kamer gewenste kader, dan is er misschien geen voorkeur voor publiekrechtelijke vormgeving meer nodig.
De Tweede Kamer moet dan wel bereid zijn staatsrechtelijke normen los te laten op privaatrechtelijke rechtsvormen, die door de overheid gebruikt worden. Bij de Wet open overheid durfde de Tweede Kamer dat niet aan.
Bevoegdheden
Vooropgesteld, er kunnen géén bevoegdheden worden overgedragen (gedelegeerd) aan privaatrechtelijke rechtspersonen of aan organen (organen ingesteld bij een convenant zijn geen bestuursorgaan). Het gesloten stelsel van de Gemeentewet verzet zich daartegen. Dat betekent ook dat een privaatrechtelijke samenwerkingsvorm nooit op eigen titel publiekrechtelijke bevoegdheden kan uitoefenen. Deze samenwerking kan hoogstens gemandateerd worden om namens een bestuursorgaan besluiten te nemen.
Maar voor veel taken die uitgevoerd worden zijn helemaal géén publiekrechtelijke bevoegdheden nodig. Wat niet wil zeggen dat deze taken, die onder verantwoordelijkheid van de overheid en vooral ook financiering van de overheid worden uitgevoerd, democratische controle kunnen missen. Dan zou de privaatrechtelijke uitvoering de democratische controle immers uithollen.
Voorkeur publiekrecht
De voorkeur voor publiekrecht werd in 1931 al geïntroduceerd in de Gemeentewet. De regering vond dat beginselen als openbaarheid en verantwoordelijkheid waarborgen tegen misbruik kenden, die niet gemist konden worden als de overheid in een privaatrechtelijke rol opduikt. Bij de invoering van het commissiestelsel werd dat nog eens herhaald. Het uitgangspunt werd overgenomen in de huidige Gemeentewet.
De regering voegde daar nog enkele uitgangspunten aan toe, zoals waarborgen voor het gebruik van bevoegdheden, besluitvormingsstructuren, beïnvloedingsmogelijkheden en repressief toezicht. In aanloop naar de afschaffing van het preventieve toezicht op de oprichting van privaatrechtelijke rechtsvormen heeft de regering deze uitgangspunten nog maar een keer herhaald.
Openbaarheid
Belangrijk is dus dat de beslissingen die binnen de privaatrechtelijke rechtsvorm worden genomen en de handelingen die er worden verricht, democratisch controleerbaar zijn. Die besluiten kunnen namelijk gevolgen hebben voor de gemeente. Dit geldt bij convenantsamenwerking zoals de U10 of de Metropoolregio Amsterdam, maar ook voor overheidsstichtingen, -coöperaties en -vennootschappen. Dat publiekrechtelijke besluiten vaak door het gemeentebestuur zelf worden genomen, of namens dit bestuur in mandaat, doet er niet aan af dat ook de totstandkoming van die besluiten transparant en controleerbaar moet zijn.
Het is daarom óók van belang dat stukken die daar over tafel gaan, openbaar worden gemaakt, zeker omdat de vergaderingen van organen binnen privaatrechtelijke samenwerkingen niet openbaar zijn. Helaas neemt de Afdeling bestuursrechtspraak niet snel aan dat een privaatrechtelijke rechtspersoon onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkt en helaas gaat de Wet open overheid daarbij ook geen soelaas bieden.
Verantwoordingsrelaties
Ook de verantwoordingsrelaties zijn ingewikkeld. Zijn deze bij gemeenschappelijke regelingen in elk geval nog geregeld, bij private samenwerking is dat niet zo. Natuurlijk legt het college altijd verantwoording af aan de gemeenteraad, maar dan wel alleen voor het door het college gevoerde bestuur. Het moet dus gaan om bestuur dat door het college zelf wordt uitgeoefend of dat namens het college wordt uitgeoefend. En daar wringt de schoen vaak.
Handelingen van een (overheids)commissaris, die vaak wordt aangesteld, vallen niet onder ‘door het college gevoerd bestuur’. Dat geldt vaak ook voor handelingen van bestuurders van een privaatrechtelijke rechtspersoon, aangezien ook zij handelen in het belang van die rechtspersoon en vaak zelfs als natuurlijke persoon zijn benoemd (en zodoende dus ook niet het college vertegenwoordigen; dat kan alleen als de gemeente als rechtspersoon bestuurder is van de privaatrechtelijke rechtspersoon). Er zit dus een duidelijke lacune in de controleerbaarheid.
Beïnvloeding en klachten
Tot slot zit nog een aandachtspunt bij de beïnvloedingsmogelijkheden. Ik denk aan mogelijkheden rond klachtrecht. Het klachtrecht van de Awb is immers alleen van toepassing op bestuursorganen en niet zomaar op privaatrechtelijke taakuitoefening. Ook daar ontstaat een gat in de mogelijkheden van burgers en bedrijven om publiekrechtelijke waarborgen toe te passen.
Gedraagt een vuilophaler van een gemeente of gemeenschappelijke regeling zich niet naar behoren, dan kan daarover geklaagd worden tot aan de ombudsman. Maar vervult een vuilophaler van een privaatrechtelijke rechtspersoon dezelfde taak, dan staat de klager met lege handen. Hoopgevend is wel dat de Nationale ombudsman recent een rapport uitbracht waarbij hij ook inging op klachtmogelijkheden bij uitbestede taken.
Geef een antwoord